ภาษีที่ดิน ประสิทธิภาพ การใช้ประโยชน์และการออม

โดย...ผศ.ดร.สันติ ชัยศรีสวัสดิ์สุข

การเพิ่มประสิทธิภาพการใช้ประโยชน์จากที่ดิน เป็นเป้าหมายหนึ่งของการปรับเปลี่ยนมาตรการในการจัดเก็บภาษีที่ดิน นอกเหนือไปจากการเพิ่มประสิทธิภาพของการจัดเก็บแบบเดิมในรูปของภาษีโรงเรือนและที่ดิน ซึ่งมีปัญหาในการจัดเก็บหลายประการด้วยกัน สาระสำคัญประการหนึ่งของภาษีที่ดินใหม่ที่เพิ่งผ่านการพิจารณาของ ครม.มานั้น คือ การมองว่าที่ดินเป็นทรัพย์สินที่สามารถก่อให้เกิดรายได้ขึ้นมาได้ โดยเฉพาะราคาที่ดินที่สูงขึ้นจากความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ซึ่งเกิดจากระบบสาธารณูปโภคพื้นฐานที่รัฐเป็นผู้ลงทุน เช่น การตัดถนนผ่านพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่ง การสร้างรถไฟฟ้า ฯลฯ การพัฒนาของพื้นที่ย่อมทำให้ราคาที่ดินบริเวณริมสองข้างทางปรับเพิ่มขึ้นอย่างมากและรวดเร็ว ดังนั้น ราคาที่เพิ่มขึ้นจึงเป็นรายได้ของผู้ถือครองที่ดิน และถือเป็นส่วนหนึ่งของรายได้ที่จะต้องเสียภาษี

ในอดีตผู้ถือครองที่ดินก็จะเสียภาษีเมื่อเป็นรายได้จริงๆ ของผู้ถือครองที่ดินคือ เมื่อมีการขายที่ดินแปลงนั้น (ถ้ายังไม่มีการขายที่ดินแปลงนั้น ก็จะยังไม่ต้องเสียภาษีในส่วนนี้) แต่ตามวิธีคิดแบบใหม่ การเสียภาษีที่ดินจะอยู่บนฐานของราคาประเมิน ซึ่งก็แปลว่าราคาประเมินปรับเพิ่มขึ้น แม้ว่าจะยังไม่ขายที่ดิน ก็จะต้องเสียภาษีจากการที่ราคาที่ดินปรับสูงขึ้น หรือกล่าวได้ว่า เสียภาษีจากการที่ผู้ถือครองที่ดินมีความมั่งคั่ง (Wealth) มากขึ้น การจัดเก็บภาษีในรูปแบบดังกล่าวย่อมทำให้ผู้ถือครองที่ดินจำนวนมากหรือถือครองที่ดินแปลงที่มีมูลค่าสูงมีภาระทางภาษีมากขึ้น การถือครองที่ดินจึงมีต้นทุนที่สูงขึ้น ผู้เป็นเจ้าของที่ดินต้องพยายามหาวิธีในการใช้ประโยชน์จากที่ดินเพื่อให้ได้ผลตอบแทนคุ้มค่ากับการถือครองที่ดินแปลงนั้น ก็จะเป็นกระบวนการในการผลักดันให้เกิดการใช้ประโยชน์จากที่ดินให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น ถ้าผู้ถือครองที่ดินไม่สามารถสร้างผลตอบแทนได้ ก็จะถูกบีบบังคับโดยภาษีให้ต้องขายที่ดินแปลงนั้นออกไป

กลไกที่กล่าวถึงข้างต้นสำหรับโครงสร้างเศรษฐกิจไทยอาจจะมีอุปสรรคความเสี่ยงต่อการใช้มาตรการทางภาษีเพื่อผลักดันให้เกิดการเพิ่มประสิทธิภาพการใช้ประโยชน์จากที่ดินอย่างน้อยใน 2 ประการ

ประการแรก โครงสร้างทางเศรษฐกิจของไทยให้น้ำหนักกับการใช้ประโยชน์จากที่ดินไม่เพียงแต่ทางด้านการใช้ที่ดินเพื่อสร้างรายได้เท่านั้น แต่ที่ดินยังถูกใช้เป็นทรัพย์สินที่ถือเพื่อความมั่นคงทางการเงินของผู้ถือครอง จะเห็นได้ว่าประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศยังคงให้ความสำคัญกับการเป็นเจ้าของที่อยู่อาศัยมากกว่าการเช่า ถ้ามีศักยภาพทางการเงินเพียงพอที่จะซื้อ จะถือครองที่ดินเพื่อความมั่งคั่ง เมื่อมีมาตรการทางภาษีมาบีบให้เกิดการใช้ประโยชน์จากที่ดิน ก็เท่ากับเป็นการบังคับให้ผู้ถือครองที่ดินที่ยังคงอยากถือครองที่ดินแปลงนั้นด้วยเหตุผลอื่น (ยังไม่อยากขาย) ต้องดิ้นรนหาทางใช้ประโยชน์จากที่ดินแปลงนั้นเพื่อจะได้ไม่ต้องเสียภาษี ทั้งที่ตนไม่ได้มีความเชี่ยวชาญ รวมถึงการใช้ปัจจัยการผลิตอื่นในระบบเศรษฐกิจที่ถูกดึงเข้าไปสู่กิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ผู้ถือครองที่ดินนั้นไม่มีความถนัดก็จะมีผลทำให้ประสิทธิภาพการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรการผลิตโดยรวมต่ำลง การใช้ประโยชน์จากที่ดินก็อาจจะไม่สอดคล้องกับศักยภาพของที่ดิน เช่น ใช้ที่ดินเพื่อทำการเกษตรทั้งๆ ที่ที่ดินแปลงนั้นอาจจะมีศักยภาพมากกว่าในการใช้ประโยชน์เพื่อกิจกรรมทางเศรษฐกิจอื่น

ประการที่สอง ในสภาวะที่อัตราดอกเบี้ยถูกกดให้อยู่ในระดับต่ำถึงต่ำมาก (ในหลายประเทศอัตราดอกเบี้ยติดลบ) ย่อมเป็นภาระของผู้ออมอยู่แล้วที่จะต้องแสวงหาการออมในรูปแบบที่จะให้ผลตอบแทนที่เหมาะสม เพียงพอในกรณีนี้ ที่ดิน (สำหรับหลายคน) จึงทำหน้าที่เป็นทรัพย์สินทางเลือกนอกเหนือจากเงินฝากกับธนาคาร  (ซึ่งภาครัฐก็มีแนวทางที่จะปรับลดการรับประกันเงินฝาก) การถือครองที่ดินเป็นรูปแบบของการออมมีความน่าสนใจ เพราะมีความเสี่ยงไม่มากและมีโอกาสได้ผลตอบแทนดีกว่า แต่มีจุดด้อยเรื่องสภาพคล่องน้อยกว่าทรัพย์สินเพื่อการออมประเภทอื่น

ภาษีที่ดินที่มีผลทำให้ต้นทุนการถือครองที่ดินสูงขึ้น จึงเป็นการตัดหรือลดช่องทางการออมในรูปแบบนี้ไปด้วย จริงอยู่เราคงไม่ต้องการให้มีการใช้ที่ดินเพื่อวัตถุประสงค์ในการออม เพราะจะทำให้เกิดการสะสม และไม่ได้มีการใช้ประโยชน์จากที่ดิน (การถือครองที่ดินในประเทศไทยที่มีการกระจุกตัวในกลุ่มผู้มีรายได้สูงเป็นส่วนใหญ่) แต่ก็ต้องทำความเข้าใจด้วยว่า การเพิ่มต้นทุนในการถือครองที่ดินนั้น เป็นการเพิ่มต้นทุนกับการถือครองที่ดินในทุกๆ ส่วนเท่าเทียมกันตามหลักการจัดเก็บภาษี ถ้ามีการยกเว้นในรูปแบบต่างๆ มาก ก็จะเกิดความลักลั่น และเกิดการบิดเบือนทางเศรษฐกิจจากการจัดสรรทรัพยากรที่ไม่มีประสิทธิภาพได้ การเพิ่มขึ้นของต้นทุนการถือครองที่ดินย่อมเป็นต้นทุนต่อทุกๆ กิจกรรมทางเศรษฐกิจที่จะต้องใช้ที่ดินเป็นปัจจัยการผลิต แน่นอนถ้าภาระต้นทุนนั้นสามารถถูกผลักไปถึงผู้บริโภคได้ ผู้บริโภคก็จะต้องเป็นผู้แบกรับภาระนั้น ผู้ผลิตก็ไม่มีแรงกดดันอะไรที่จะต้องเพิ่มประสิทธิภาพการใช้ประโยชน์จากที่ดิน

นอกจากนี้ ในประเด็นที่เกี่ยวกับการออม ยังมีเรื่องที่จะต้องขบคิดกันต่อไปว่า โดยกลไกตลาดปกติ ถ้าการถือครองที่ดินให้ผลตอบแทนไม่คุ้มค่าเมื่อเทียบกับความเสี่ยง ทำไม “คนที่มีเงินเหลือใช้” จึงอยากถือครองที่ดินแทนการถือครองทรัพย์สินอื่น? ถ้าคิดในแง่มุมนี้ ภาษีที่ดินอาจจะไม่ใช่เครื่องมือที่จะใช้เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพการใช้ประโยชน์จากที่ดินได้ดีนัก เพราะการถือครองที่ดินยังถูกใช้เพื่อวัตถุประสงค์ของการออม ไม่ได้ถือครองเพื่อการใช้ประโยชน์

ดังนั้น การแก้ปัญหาเรื่องการกระจุกตัวของการถือครอง และเพิ่มประสิทธิภาพการใช้ประโยชน์จากที่ดินที่ตรงเป้ามากกว่า อาจจะต้องพิจารณาว่าเรามีทางเลือกสำหรับการออมเพียงพอหรือยัง? มีทางเลือกสำหรับการออมที่ดีกว่าการถือครองที่ดินเพื่อการออมหรือไม่? และประชาชนโดยทั่วไปเข้าถึงการออมเหล่านี้หรือไม่? คำถามเหล่านี้เป็นคำถามที่น่าจะได้มีการพิจารณามากกว่าการโยนปัญหาไปที่ประชาชนแล้วให้ปรับตัวกันเอง