กฎ กติกา มารยาท ในการทำประชามติ

โดย...อรรถสิทธิ์ พานแก้ว

เพราะการจัดให้มีการลงประชามติก็ไม่ได้ต่างไปจากการจัดให้มีการเลือกตั้งทั่วไป ดังนั้นการทำให้เกิดความมั่นใจว่าการลงประชามตินั้นมีความเสรีและเป็นธรรม กฎ ข้อห้าม ข้ออนุญาต ในการทำประชามติจึงได้ถูกกำหนดขึ้นมาเช่นเดียวกับการเลือกตั้ง เช่นนี้แล้ว ความเข้าใจที่ทุกคนที่จะมีส่วนร่วมในกระบวนการประชามติที่ควรต้องมีในขั้นต้นก็คือความเข้าใจที่ว่าในการลงประชามตินั้นก็มีกฎระเบียบและข้อบังคับเช่นกัน

ถามว่า กรอบการปฏิบัติหรือกฎระเบียบนั้นมีไว้เพื่ออะไร คำตอบที่มีก็คือ กฎระเบียบนั้นมีไว้ก็เพื่อทำให้ 2 เป้าหมายที่จะกล่าวต่อไปนี้เกิดขึ้น ได้แก่ หนึ่ง ทำให้เกิดความมั่นใจว่าการใช้สิทธิและเสรีภาพในประชาธิปไตยของคนทุกคนนั้นทำได้เต็มที่และ สอง ทำให้เกิดความเท่าเทียมกันในการดำเนินการในทุกขั้นตอนของกระบวนการ และเมื่อเป้าหมายทั้งสองได้ถูกทำให้บรรลุแล้วก็เป็นที่เชื่อว่า การยอมรับในผลของการลงประชามติของทุกฝ่ายจะเกิดขึ้น

เพื่อให้บรรลุเป้าหมายทั้งสอง กฎ กติกา และมารยาทที่หลายๆ ประเทศได้มีหรือบัญญัติขึ้นเพื่อการบรรลุเป้าหมายก็มีดังเป็นตัวอย่าง เช่น การอนุญาตให้มีกระบวนการหรือการรณรงค์ให้ข้อมูลและความรู้ในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการทำประชามตินั้นอย่างเสรี

วิธีการที่นานาประเทศได้ใช้ก็คือ การมีกฎและกติกาในการนำเสนอข้อมูลผ่านสื่อมวลชนในทุกช่องทางที่จะทำให้เกิดความมั่นใจว่าฝ่ายของผู้รณรงค์นั้นสามารถมีช่องทางที่รัฐหรือองค์กรที่จัดการการลงประชามติที่เท่าเทียมกันในการส่งสารสู่ประชาชน หรือเรียกว่าจัดสรรเวลาผ่านช่องทางที่รัฐหรือองค์กรจัดการลงประชามติกำหนดมาให้อย่างเท่าเทียมกันโดยจะเห็นได้ในประเทศต่างๆ เช่น ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ สหราชอาณาจักร เป็นต้น

แต่ในขณะเดียวกัน การใช้ช่องทางการสื่อสารที่ฝ่ายรณรงค์สามารถระดมทุนหรือใช้ทุนและทรัพยากรของฝ่ายตนในการรณรงค์ เช่น การเช่าเวลารายการทีวี การซื้อเวลาโฆษณาทั้งในหนังสือพิมพ์ วิทยุ ทีวี หรือสื่อออนไลน์อื่นๆ นั้นก็มีความจำเป็นต้องมีการวางข้อจำกัดหรือแม้กระทั่งการห้ามให้มีการรณรงค์ผ่านการใช้สื่อวิธีนี้เลยไว้เช่นเดียวกัน ตัวอย่างประเทศที่ได้วางกฎห้ามทำการรณรงค์ผ่านวิธีการแบบนี้ก็เช่นประเทศไอร์แลนด์ โปรตุเกส และฝรั่งเศส เป็นต้น

การวางกฎกติกาอีกแบบหนึ่งที่มีเพื่อให้เกิดความมั่นใจว่า การรณรงค์ในการทำประชามตินั้นจะมีความเท่าเทียมกันคือ การวางกฎในส่วนของการใช้งบประมาณในการรณรงค์ ดังเช่น การวางกฎระเบียบในการให้งบประมาณหรือทรัพยากรอื่นของภาครัฐในกระบวนการรณรงค์แก่กลุ่มที่ทำการรณรงค์ เช่นในประเทศเดนมาร์ก ฟินแลนด์ หรือมีการวางระเบียบหรือข้อจำกัดในการใช้งบประมาณของกลุ่มที่รณรงค์ การบริจาคที่อาจมีข้อจำกัดในจำนวนที่สามารถบริจาคให้กับกลุ่มต่างๆ ที่ทำการรณรงค์ และที่สำคัญการแจงค่าใช้จ่ายในการรณรงค์ของทุกฝ่ายหลังจากการลงประชามติได้เสร็จสิ้นลง เช่นในประเทศสวีเดนที่มีข้อบังคับในการชี้แจงค่าใช้จ่ายในการรณรงค์อย่างเข้มข้น ในขณะที่ประเทศเช่นสวิตเซอร์แลนด์ไม่ได้มีข้อบังคับนี้แต่อย่างใด

เป็นที่น่าสังเกตว่าจากการศึกษาถึงกฎระเบียบ หรือข้อบังคับในการทำประชามติพบว่า จำนวนมาตรการ กฎระเบียบ หรือข้อบังคับที่แต่ละประเทศจะมีมากหรือน้อยนั้นขึ้นอยู่กับปัจจัยที่สำคัญก็คือ การมีประสบการณ์ในการทำประชามติของประเทศนั้น ดังจะเห็นได้จากข้อมูลที่แสดงให้เห็นว่าในประเทศสวิตเซอร์แลนด์นั้นกฎระเบียบในการทำประชามตินั้นมีจำนวนน้อยเพราะการทำประชามติ (ในหลายๆ ระดับ) ในประเทศสวิตเซอร์แลนด์นั้นมีจำนวนและความถี่ที่มาก ความคุ้นเคยในวิถีการปฏิบัติต่างๆ ทั้งในด้านกระบวนการและพฤติกรรมของคนสวิสจึงเป็นสาเหตุของการมีกฎระเบียบ ข้อบังคับจำนวนน้อย ในทางตรงกันข้าม ในประเทศสหราชอาณาจักรที่มีกฎระเบียบและข้อบังคับในการทำประชามติที่มีจำนวนมาก ทั้งนี้ก็เพราะว่าในระยะ 30 ปีที่ผ่านมา ประเทศสหราชอาณาจักรมีการทำประชามติเพียง 3 ครั้งเท่านั้น

นอกจากการมีกฎระเบียบและข้อปฏิบัติในการรณรงค์ที่จะทำให้ความมั่นใจและการยอมรับในผลของประชามตินั้น กระบวนการอีกแบบหนึ่งก็มีส่วนในการทำให้ประชาชนยอมรับในผลของประชามติเช่นเดียวกัน ซึ่งก็คือ การอนุญาตให้เกิดการสังเกตการณ์การลงประชามติจากในและนอกประเทศ

โดยจุดประสงค์ของการสังเกตการณ์การเลือกตั้งนั้นก็คือการประเมินกระบวนการในการจัดประชามติว่าได้มาตรฐานของการเป็นกระบวนการออกเสียงที่เสรีและเป็นธรรมตามมาตรฐานของประเทศและนานาชาติหรือไม่

โดยขั้นตอนของการสังเกตการณ์นั้นไม่ได้เกิดขึ้นเพียงแค่ในวันที่มีการออกเสียงประชามติเท่านั้น แต่กระบวนการได้เริ่มต้นเป็นวงจร คือ เป็นกระบวนการที่เกิดขึ้นตั้งแต่ช่วงเวลาก่อนที่จะมีการลงคะแนนเสียงประชามติ ซึ่งกิจกรรมการสังเกตการณ์ในช่วงนี้คือการเข้าไปสังเกตกระบวนการการรณรงค์ของแต่ละฝ่าย การทำงานและการจัดการของหน่วยงานที่ทำหน้าที่ในการจัดประชามติว่ามีความเป็นมืออาชีพหรือมีความโปร่งใสเพียงใด

และในช่วงของวันลงคะแนนก็เป็นการสังเกตการณ์ที่ทำให้เกิดความมั่นใจว่าการลงคะแนนนั้นเป็นไปด้วยความโปร่งใสและยุติธรรมทั้งในกระบวนการและพฤติกรรมของประชาชนผู้มีส่วนร่วมในกระบวนการประชามติ และเมื่อการลงประชามติได้ผ่านไป หน้าที่ของผู้สังเกตการณ์การเลือกตั้งก็จะต้องมีการรายงานผลออกมาเพื่อประชาชนทั่วไปจะได้ใช้เป็นข้อมูลส่วนหนึ่งของการประกอบการตัดสินใจว่าจะยอมรับในผลของการลงประชามติหรือไม่

แต่สิ่งสำคัญที่สุดในกระบวนการสังเกตการณ์การเลือกตั้งนั้นก็คือ มารยาทของผู้สังเกตการณ์ที่จะต้องมีการวางตัวให้ไม่เอนเอียงไปในทางใดทางหนึ่งของฝ่ายที่รณรงค์ในการทำประชามตินั้นๆ หรือการทำให้เกิดการชี้นำในความคิด และที่สำคัญการสังเกตการณ์จะต้องมีการเปิดเผยทั้งในส่วนการปฏิบัติการและทรัพยากรและงบประมาณที่ใช้

ที่สุดแล้ว การสนใจในการลงประชามตินั้นไม่ควรจะอยู่เพียงแค่เรื่องที่จะลงประชามติ หรือการให้ข้อมูลข่าวสารหรือการสร้างความเข้าใจของผู้ที่จะมีส่วนร่วมในกระบวนการประชามติทั้งหมด แต่การเข้าใจในกฎ กติกา กรอบการปฏิบัติ ก็เป็นส่วนสำคัญที่เกิดความชอบธรรมในกระบวนการและการยอมรับในผลการลงประชามติ