ยกเครื่องหนี้ประเทศ เสริมแกร่งเศรษฐกิจ

โดย...เกียรติศักดิ์ ผิวเกลี้ยง

การให้อนุมัติให้ความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี (ครม.) เกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) การบริหารหนี้สาธารณะ(ฉบับที่...) พ.ศ. ... ตามที่กระทรวงการคลังเสนอ ถือเป็นจุดเปลี่ยนครั้งสำคัญของการบริหารหนี้ของประเทศ

สาระสำคัญของการแก้ไขกฎหมาย หรือการแก้นิยาม “หนี้สาธารณะ” โดยนับเฉพาะหนี้ที่กระทรวงการคลังมีอำนาจบริหารจัดการและรับผิดชอบได้ตามกฎหมาย ซึ่งประกอบด้วย หนี้เงินกู้ของกระทรวงการคลัง รัฐวิสาหกิจ หน่วยงานของรัฐ และหนี้ที่กระทรวงการคลังค้ำประกัน เพื่อให้สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของกฎหมาย

แต่ที่สำคัญคือ มีการเพิ่มเติมนิยาม “หนี้เงินกู้ที่เป็นความเสี่ยงทางการคลัง” ให้ประกอบด้วย หนี้เงินกู้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) หน่วยงานในกำกับดูแลของรัฐ เช่น ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) องค์การมหาชน มหาวิทยาลัยในการกำกับของรัฐ กองทุนนิติบุคคล และหน่วยงานภาคการเงิน หรือสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ เพื่อให้มีการกำกับดูแลและรายงานข้อมูลหนี้ของหน่วยงานดังกล่าวซึ่งจะทำให้เห็นภาพรวมของหนี้ภาครัฐ

การแก้ไขกฎหมายครั้งนี้ถือเป็นความสำเร็จของกระทรวงการคลังที่พยายามดำเนินการเรื่องนี้มานาน และเป็นความสำเร็จของประเทศ เพราะการรายงานสถานะหนี้ของประเทศที่ผ่านมายังไม่ครบถ้วนสมบูรณ์ ทำให้ไม่เห็นฐานะที่แท้จริงของประเทศว่ามีจุดอ่อนจุดแข็งอย่างไร ที่สำคัญคือการเปิดเผยข้อมูลหนี้สินของประเทศทั้งหมดให้สาธารณชนรับรู้ จะทำให้การบริหารงานภาครัฐมีความโปร่งใส

แม้ว่าการแก้ไขกฎหมายครั้งนี้จะพยายามเลี่ยงไม่นับหนี้เงินกู้ที่เป็นความเสี่ยงทางการคลังเข้ามาเป็นหนี้สาธารณะของประเทศ ส่วนหนึ่งเพราะจะทำให้ตัวเลขหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นแบบก้าวกระโดด กระทบต่อความเชื่อมั่นกับเศรษฐกิจอย่างรุนแรงได้ แต่ก็ถือว่าเป็นการแก้ไขกฎหมายที่ประสบความสำเร็จระดับหนึ่ง เพราะสามารถรวบรวมหนี้ของประเทศจากภาคส่วนต่างๆ มารายงานอย่างเป็นระบบระเบียบภายใต้กฎหมายได้

ปัจจุบัน หนี้สาธารณะของประเทศอยู่ที่ 6 ล้านล้านบาท หรือ 44% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (จีดีพี) ส่วนหนี้เงินกู้ที่เป็นความเสี่ยงทางการคลังที่หน่วยงานต่างๆ ต้องรายงานเพิ่มนั้น กระทรวงการคลังประมาณการว่ามีอยู่กว่า 3.5 ล้านล้านบาท ประกอบด้วย หนี้ของ ธปท.กว่า 3 ล้านล้านบาท ไม่นับรวมหนี้ของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน หรือ FIDF ที่ปัจจุบันยังเหลืออยู่ 9 แสนล้านบาท และถูกนับอยู่ในหนี้สาธารณะ 6 ล้านล้านบาท ในปัจจุบันแล้ว

นอกจากนี้ ยังมีหนี้ของแบงก์เฉพาะกิจของรัฐที่กระทรวงการคลังไม่ค้ำประกันอีก 4.8 แสนล้านบาท หนี้จำนวนนี้ไม่รวมกับที่กระทรวงการคลังค้ำประกัน 5.4 แสนล้านบาท และถูกนับอยู่ในหนี้สาธารณะแล้ว ถัดมาเป็นหนี้ของ อปท. 3.4 หมื่นล้านบาท และหนี้ของหน่วยงานอื่นที่เหลือรวมกันอีก 1.2 หมื่นล้านบาท

จากภาพรวมของหนี้ทั้งหมดต้องยอมรับว่ามีจำนวนยอดหนี้มากกว่าที่เคยคิด จากเดิมยอดหนี้สาธารณะมีจำนวน 6 ล้านล้านบาท หรือ 44% ของจีดีพี แต่เมื่อนำหนี้เงินกู้ที่อาจจะทำให้เกิดความเสี่ยงการคลังในอนาคตมานับรวมด้วย หนี้ของประเทศก็จะเห็นกันชัดเจนมากขึ้น และมีสูงถึง 9-10 ล้านล้านบาท หรือคิดเป็นสัดส่วน 80% ของจีดีพีซึ่งถือว่าอยู่ในระดับสูง

อย่างไรก็ตาม แม้จะทำให้ตัวเลขยอดหนี้สูงขึ้น แต่การที่เห็นข้อมูลหนี้ที่แท้จริงจะเป็นประโยชน์กับรัฐบาลมากกว่า ทำให้การดูแลกำกับปัญหาหนี้ของประเทศมีประสิทธิภาพมากขึ้น เช่น การก่อหนี้ของ อปท. ซึ่งปัจจุบันกฎหมายเปิดให้มีการก่อหนี้ได้เอง และไม่มีการจำกัดเพดานการกู้ จนพบว่ามีหลายแห่งไม่สามารถชำระหนี้เงินกู้ได้ เพราะมีการกู้เงินเกินตัว ซึ่งสุดท้ายก็ตกเป็นภาระของรัฐบาลในการชำระหนี้แทน เพราะ อปท.เป็นหน่วยงานของรัฐการที่รัฐบาลไม่ชำระหนี้ก็เท่ากับระบบเศรษฐกิจล่ม เมื่อมีการแก้กฎหมายให้ อปท.ต้องรายงานการก่อหนี้ กระทรวงการคลังก็จะรับทราบ และส่งสัญญาณเตือน รัฐบาลก็จะสามารถเข้าไปกำกับดูแลให้เกิดความเสียหายน้อยที่สุดได้ทันท่วงที

นอกจากนี้ การที่เห็นหนี้ของประเทศเป็นภาพรวมทั้งหมด ยังทำให้รัฐบาลรู้กำลังที่แท้จริงของประเทศ ว่ามีกำลังที่จะนำเงินเพื่อไปใช้ในการพัฒนาประเทศอีกเท่าไร แม้ว่าหนี้สาธารณะของประเทศยังไม่สูงอยู่ในกรอบความยั่งยืนทางการคลัง แต่หนี้เงินที่อาจจะเป็นความเสี่ยงการคลังเพิ่มสูงขึ้น การก่อหนี้สาธารณะเพื่อไปพัฒนาประเทศก็ต้องมีความระมัดระวังมากขึ้น ทำให้การเงินการคลังของประเทศมีความมั่นคงมากขึ้น

สุณี เอกสมทราเมษฐ์ ผู้อำนวยการสำนักนโยบายและแผน สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.)หนี้เงินกู้ที่มีความเสี่ยงทางการคลังไม่ได้ทำให้หนี้สาธารณะเพิ่ม เพราะเป็นการรายงานตัวเลขหนี้ในภาพรวมของประเทศ ทำให้สาธารณชนได้เห็นภาพรวมของหนี้ภาครัฐที่อาจเป็นความเสี่ยงการคลังได้สมบูรณ์ยิ่งขึ้น

ขณะที่ พล.ต.สรรเสริญ แก้วกำเนิด โฆษกประจำสำนักนายกรัฐมนตรี ระบุว่า ครม.เห็นชอบแก้ไขกฎหมายหนี้สาธารณะ เพราะจะทำให้ขอบเขตของหนี้สาธารณะมีความชัดเจนมีมาตรการทางกฎหมายในการกำกับดูแลหนี้สาธารณะ และหนี้เงินกู้ที่เป็นความเสี่ยงทางการคลังที่มีประสิทธิภาพ สามารถรับรู้ข้อมูล ภาระทางการคลังได้อย่างครบถ้วนและการขยายกรอบการลงทุนจะทำให้มีช่องทางการลงทุนที่หลากหลายมากขึ้น และสร้างโอกาสให้ได้รับผลตอบแทนจากการลงทุนที่เพิ่มมากขึ้น ซึ่งจะช่วยลดภาระต้นทุนการกู้เงินของประเทศ

ซึ่งการแก้ไขกฎหมายหนี้ครั้งนี้ต้องถือว่ารัฐบาลมีความกล้าหาญ เพราะหากเป็นรัฐบาลจากการเลือกตั้ง การแก้กฎหมายนี้คงผ่านได้ยาก เพราะการรวมหนี้ของประเทศมารวมไว้เป็นก้อนโตๆ ให้สาธารณชนได้เห็น เป็นของแสลงของนักการเมือง เพราะจะถูกโจมตีทางการเมืองได้ว่าสร้างหนี้เพิ่มให้กับประเทศ โดยมองข้าวว่าเป็นเรื่องที่มีประโยชน์กับประเทศมากกว่า ทำให้รัฐบาลรวมถึงประชาชนตระหนักถึงฐานะที่แท้จริงของประเทศ ทำให้ผู้ประกอบการและประชาชนตระหนักที่จะเสียภาษีประเทศมากขึ้น เพื่อไม่ให้หนี้ของประเทศเพิ่มหรือลดลง

การแก้ไขกฎหมายหนี้ครั้งนี้ ยังมีการแก้รายละเอียดของกฎหมาย เพื่อทำให้การบริหารหนี้ประเทศมีประสิทธิภาพมากขึ้น เช่น แก้ไขให้ผู้แทนสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) เข้ามาเป็นคณะกรรมการกำกับและบริหารหนี้สาธารณะ ที่มี รมว.คลัง เป็นประธาน เนื่องจากเกี่ยวข้องกับการดูแลรัฐวิสาหกิจโดยตรง และเป็นผู้รู้ข้อมูลฐานะของรัฐวิสาหกิจเป็นอย่างดี ทำให้การข้อมูลต่อ
คณะกรรมการบริหารหนี้ได้โดยตรง

นอกจากนี้ ยังมีการแก้ไขการดำเนินงานของกองทุนบริหารหนี้สาธารณะ ซึ่งทำหน้าที่กู้เงินมาเตรียมไว้สำหรับการใช้หนี้ก้อนใหญ่ที่จะเกิดขึ้นในอนาคต โดยให้กองทุนสามารถนำเงินไปลงทุนในพันธบัตรของ ธปท.ได้ เนื่องจากกฎหมายเดิมไม่ได้เปิดช่องไว้ ทำให้กองทุนที่ไม่ไปลงทุนเพราะกฎหมายกำหนดว่าต้องลงทุนในตราสารที่ถูกจัดอันดับความน่าเชื่อถือ AAA เท่านั้น

ทั้งหมดถือเป็นการยกเครื่องการบริหารหนี้ประเทศครั้งสำคัญ เป็นการเสริมความแกร่งให้เศรษฐกิจไทยในอนาคตได้ไม่น้อย