ความเห็นทางวิชาการ : ใบปลิว (2)

โดย...ปกรณ์ นิลประพันธ์

อีกประเด็นหนึ่งที่ผู้เขียนไม่เห็นพ้องด้วยกับเหตุผลที่ปรากฏในใบปลิวเกี่ยวกับร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ก็คือกรณีที่มีการระบุว่า

“ร่างรัฐธรรมนูญนี้มีการใช้ถ้อยคำที่ไม่ชัดเจนแน่นอน เช่น หลักนิติธรรม ความมั่นคงของรัฐ เป็นตัวจำกัดสิทธิเสรีภาพ และถ้อยคำบางอย่างที่เคยเป็นกรอบในการจำกัดสิทธิเสรีภาพของรัฐหายไป นั่นหมายความว่า การแสดงความคิดเห็น การชุมนุมโดยสงบ รัฐก็ใช้ความมั่นคง ความสงบเรียบร้อยมาเป็นเหตุอ้างในการจำกัดได้ และร่างรัฐธรรมนูญนี้ไม่มีมาตรา หรือเนื้อหาที่กำหนดให้การตรากฎหมายที่เป็นการจำกัดสิทธิต้องจำกัด “เท่าที่จำเป็น” และ “ไม่กระทบต่อแก่นของสิทธิ” นั่นหมายความว่าอาจเกิดช่องว่างในการจำกัดสิทธิเสรีภาพโดยรัฐได้อย่างกว้างขวาง”

ด้วยความเคารพในความเห็นต่าง ผู้เขียนขอเรียนชี้แจงดังนี้

1.“หลักนิติธรรม” (Rule of Law) นั้น เป็นหลักการสำคัญของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ซึ่งหมายถึงหลักการปกครองโดยกฎหมาย มีวัตถุประสงค์ในการจำกัดอำนาจของผู้ปกครองให้อยู่ในกรอบของกฎหมาย เพื่อคุ้มครองป้องกันสิทธิและเสรีภาพของประชาชนให้พ้นจากการใช้อำนาจตามอำเภอใจของผู้ใช้อำนาจรัฐ และเป็นคำที่ใช้มาตั้งแต่รัฐธรรมนูญปี 2550 แล้ว ไม่ใช่เรื่องใหม่ ในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีของศาลต่างๆ หลังปี 2550 ก็มีการอ้างถึงหลักนิติธรรมมาโดยตลอด โดยเฉพาะอย่างยิ่งในแวดวงวิชาการ ถือกันว่าหลักนิติธรรมเป็น “แก่น” ของกฎหมายมหาชนกันมายาวนาน

2.การยกร่างบทบัญญัติเกี่ยวกับการจำกัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนตามร่างรัฐธรรมนูญนี้ คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) มิได้สักแต่ “ลอกของเก่า” หากได้ใช้ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง และความตกลงระหว่างประเทศอื่นที่ประเทศไทยเป็นภาคีเป็นหลักในการยกร่าง เนื่องจากแนวทางการจำกัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนนั้นเป็น “หลักการสากล” อีกทั้งประเทศไทยเป็นภาคีของหนังสือสัญญาระหว่างประเทศเหล่านี้ จึงมีพันธกรณีที่ต้องปฏิบัติตามหนังสือสัญญาเหล่านี้

3.หนังสือสัญญาระหว่างประเทศที่ประเทศไทยมีพันธกรณีที่ต้องปฏิบัติตามดังกล่าวข้างต้น รับรอง “การใช้สิทธิหรือเสรีภาพของประชาชน” ประเภทที่หากใช้แล้วอาจมีผลกระทบต่อบุคคลอื่น เช่น การแสดงความคิดเห็น การชุมนุม เป็นต้น ไว้ภายใต้ข้อจำกัด 3 ประการ กล่าวคือ การใช้สิทธิหรือเสรีภาพนั้นต้อง (1) ไม่กระทบต่อความมั่นคงของรัฐหรือความปลอดภัยสาธารณะ (National Security or Public Safety) (2) ไม่กระทบกระเทือนต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน (Public Order) (3) ไม่กระทบกระเทือนต่อสิทธิและเสรีภาพของบุคคลอื่น การใช้สิทธิและเสรีภาพอย่างเต็มที่ตามหลักสากลจึงไม่ใช่ “ใช้อย่างไรก็ได้” อย่างที่เข้าใจกันผิดๆ ตลอดมา แต่ต้องใช้ “อย่างมีความรับผิดชอบต่อผู้อื่น ต่อสังคม และต่อประเทศชาติ”

4.ส่วนว่ากรณีใดจะเป็นความมั่นคงของรัฐ กรณีใดจะเป็นการกระทบกระเทือนต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือกรณีใดจะเป็นการกระทบกระเทือนต่อสิทธิและเสรีภาพของบุคคลอื่นนั้น เขาให้เป็นไปตามกฎหมายภายในของแต่ละประเทศที่จะไปว่ากัน เพราะแต่ละประเทศมีบริบทที่แตกต่างกัน

5.ดังนั้นการใช้ความมั่นคงของรัฐเป็นกรอบในการจำกัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนจึงเป็นไปตามหลักสากล ไม่ใช่เรื่องที่ กรธ.คิดขึ้นเอง แต่ทั้งนี้การอ้างเหตุความมั่นคงของรัฐในการจำกัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนก็ต้องเป็นไปตามหลักนิติธรรมด้วย กล่าวคือจะอ้างลอยๆ ไม่ได้ โดยต้องเป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ เพราะร่างรัฐธรรมนูญนี้รับรองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนไว้อย่างกว้างขวางว่าถ้ารัฐธรรมนูญหรือกฎหมายไม่ได้บัญญัติห้ามไว้ ประชาชนทำได้ทุกอย่าง และได้รับความคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญไม่มีอะไรห้าม ทำได้หมด การจำกัดสิทธิและเสรีภาพจึงต้องตราเป็นกฎหมาย

6.การรับรองสิทธิและเสรีภาพไว้ในรัฐธรรมนูญโดยการเขียนจาระไนไว้ละเอียดลออตามแบบวิธีการเขียนของรัฐธรรมนูญปี 2540 และปี 2550 นั้น จริงๆ แล้วเป็นการรับรองสิทธิและเสรีภาพอย่างแคบ เพราะกลายเป็นว่าประชาชนมีสิทธิและเสรีภาพเพียงเท่าที่เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญเท่านั้น ซึ่งไม่เป็นไปตามหลักสากลที่ถือว่าประชาชนแต่ละคนมีสิทธิและเสรีภาพติดตัวมาแต่กำเนิดแล้ว ไม่จำเป็นต้องจาระไนสิทธิและเสรีภาพอะไรไว้อีก สากลเขาถือหลักว่าอะไรที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายไม่ได้ห้าม ประชาชนมีสิทธิและเสรีภาพที่จะกระทำได้และได้รับการรับรองว่าชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมาย ซึ่งกว้างกว่าการเขียนแบบไทยๆ ที่ผ่านมา ดังนั้นในร่างรัฐธรรมนูญนี้จึงเปลี่ยนวิธีการรับรองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนให้เป็นไปตามหลักสากล ซึ่งกว้างกว่าการรับรองสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญปี 2540 และปี 2550 มาก

7.นอกจากนี้เพื่อให้การตรากฎหมายเพื่อจำกัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนมีความเป็นสากล มาตรา 26 ของร่างรัฐธรรมนูญจึงกำหนดกรอบในการตรากฎหมายไว้ชัดเจนว่าต้องเป็นไปตามเงื่อนไขที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ ไม่ขัดต่อหลักนิติธรรม ไม่เพิ่มภาระหรือจำกัดสิทธิเสรีภาพของบุคคลเกินสมควร ไม่กระทบต่อศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ของบุคคล และต้องระบุเหตุผลความจำเป็นในการตรากฎหมายให้ชัดเจน ดังนั้นกรอบในการตรากฎหมายจึงมีมากกว่าที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญปี 2540 และปี 2550 ที่กำหนดไว้เพียงว่าการจำกัดสิทธิต้องจำกัดเท่าที่จำเป็นและไม่กระทบต่อแก่นของสิทธิ ทั้งนี้เพื่อมิให้มีการตรากฎหมายจำกัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนอย่างฟุ่มเฟือยอย่างที่ผ่านมา อีกทั้งกระบวนการตรากฎหมายต้องถูกตรวจสอบโดยสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และศาลรัฐธรรมนูญด้วย ไม่ใช่รัฐบาลจะออกกฎหมายได้เอง

8.การรับรองความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) เป็นการรับรองในบทเฉพาะกาลเพื่อให้การบริหารบ้านเมืองในช่วงเปลี่ยนผ่านจาก “สภาวะไม่ปกติ” ไปสู่ “ภาวะปกติ” เป็นไปได้โดยไม่ติดขัดตามหลักความต่อเนื่องของกฎหมายเท่านั้น ไม่ใช่การทำให้คำสั่งดังกล่าวเป็นอมตะ หากรัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้งภายหลังจากร่างรัฐธรรมนูญนี้ใช้บังคับไม่เห็นชอบด้วยกับคำสั่ง คสช.ใด ก็สามารถตรากฎหมายขึ้นมายกเลิกคำสั่งดังกล่าวได้

โดยสรุปร่างรัฐธรรมนูญนี้ขยายสิทธิและเสรีภาพของประชาชนกว้างขวางขึ้นกว่าเดิม และมีกรอบในการตรากฎหมายจำกัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนที่เข้มข้นขึ้น ไม่ใช่น้อยลง