จับเกษตรกรทำประกันพืชผล ลดภาระงบประมาณแผ่นดิน

โดย...กนกวรรณ บุญประเสริฐ

ขณะนี้รัฐบาลกำลังเร่งจัดการกับปัญหาการชดเชยเยียวยาเกษตรกรที่ได้รับความเสียหายจากภัยธรรมชาติที่นับวันจะทวีความรุนแรงเพิ่มมากขึ้น ซึ่งปัญหาดังกล่าวได้นำมาสู่เรื่องราคาสินค้าเกษตรตกต่ำ รายได้เกษตรกรที่มีอยู่กว่า 35% ของประชากรทั้งประเทศ มีไม่พอค่าใช้จ่ายประจำวัน นำไปสู่การสั่งให้สถาบันการเงินเฉพาะกิจ หรือแบงก์รัฐ ออกมาตรการสินเชื่อต่างๆ นานา มาบรรเทาผลกระทบ แต่สุดท้ายพบว่าการแก้ปัญหาภายใต้วงจรที่ว่านี้ ไม่มีวันจบสิ้น และผลที่เกิดขึ้นคือเกษตรกรที่เข้ามาตรการรัฐก็กลายเป็นหนี้สินล้นพ้นตัว ขณะที่รัฐบาลเองใช้งบประมาณเป็นแสนล้านบาท/ปี ในการจ่ายเงินชดเชยเพื่อบรรเทาภัยแล้ง น้ำท่วม ชดเชยราคาตกต่ำ ชดเชยดอกเบี้ยจากมาตรการสินเชื่อเพื่อบรรเทาผลกระทบต่างๆ

ข้อมูลจากกรมส่งเสริมการเกษตร ระบุว่า ในปี 2557 รัฐบาลใช้งบประมาณในการช่วยเหลือเกษตรกรผู้ประสบภัยธรรมชาติกว่า 3,000 ล้านบาท ส่วนใหญ่เป็นการช่วยเรื่องอุทกภัยและภัยแล้ง ปีที่ใช้งบประมาณมากที่สุดคือปี 2554 ที่มีน้ำท่วมใหญ่ ใช้งบประมาณถึง 3.12 หมื่นล้านบาท และในปี 2553 ใช้งบกว่า 2 หมื่นล้านบาท เพื่อบรรเทาผลกระทบด้านอุทกภัยและภัยแล้ง ซึ่งยังไม่นับรวมเงินที่รัฐบาลต้องตั้งงบประมาณชำระหนี้เงินต้นและดอกเบี้ยคืน ธ.ก.ส. อีกปีละ 7-8 หมื่นล้านบาท

ทำให้เรื่องการประกันภัยพืชผลเป็นวาระสำคัญที่ทุกรัฐบาลยังคงเดินหน้า ภายใต้การผลักดันของกระทรวงการคลัง แต่ที่มีการทำอย่างเป็นการทางการได้เริ่มมาเป็นเวลากว่า 5 ปี แต่ที่เกษตรกรยังไม่ให้การยอมรับ เพราะยังติดกับดักประชานิยม ชื่นชอบโครงการรับจำนำข้าว ไม่ยอมแบกรับความเสี่ยงด้วยตัวเอง แต่พร้อมที่จะออกมาก่อม็อบเพื่อกดดันรัฐบาลให้ยอมจ่ายเงินชดเชยให้

สำหรับผลดำเนินงานโครงการประกันภัยพืชผลช่วง 5 ปี จากพื้นที่เพาะปลูกเฉลี่ย 60 ล้านไร่จากทั่วประเทศ พบว่า ในปี 2554 มีพื้นที่เอาประกันภัย 1.05 ล้านไร่ คิดเป็นค่าเบี้ยประกันภัย 136 ล้านบาท มีพื้นที่ขอรับค่าสินไหม 6.25 แสนไร่ คิดเป็นค่าสินไหมทดแทน 756 ล้านบาท

ในปี 2555 มีพื้นที่เอาประกันภัย 8.72 แสนไร่ คิดเป็นค่าเบี้ยประกันภัย 112 ล้านบาท มีพื้นที่ขอรับค่าสินไหม 5.38 แสนไร่ คิดเป็นค่าสินไหมทดแทน 598 ล้านบาท

ในปี 2556 มีพื้นที่เอาประกันภัยเพียง 120 ไร่ คิดเป็นค่าเบี้ยประกันภัย 4.31 หมื่นบาท มีพื้นที่ขอรับค่าสินไหม 28 ไร่ คิดเป็นค่าสินไหมทดแทน 3.11 หมื่นบาท ที่มีการทำประกันภัยน้อยมาก เพราะเป็นช่วงเปลี่ยนรัฐบาล และผลกระทบจากความไม่สงบทางการเมือง

ในปี 2557 มีพื้นที่เอาประกันภัย 8.3 แสนไร่ คิดเป็นค่าเบี้ยประกันภัย 359 ล้านบาท มีพื้นที่ขอรับค่าสินไหม 8.19 หมื่นไร่ คิดเป็นค่าสินไหมทดแทน 91 ล้านบาท

ในปี 2558 มีพื้นที่เอาประกันภัย 1.5 ล้านไร่ คิดเป็นค่าเบี้ยประกันภัย 571 ล้านบาท ทั้งนี้ภาพรวมโครงการ 5 ปี พบว่ายังอยู่ในภาวะขาดทุน แต่มีทิศทางที่ดีในช่วง 2 ปีหลัง

ที่ผ่านมา สมคิด จาตุศรีพิทักษ์ รองนายกรัฐมนตรีและคณะ ไปศึกษาดูงานเรื่องการประกันภัยพืชผลของเกาหลีใต้ที่มีกฎหมายบังคับให้เกษตรกรทุกคนทำประกันภัยพืชผลทั้งประมง ปศุสัตว์ ผลไม้ พืช โดยรัฐบาลมีการตั้งกองทุนประกันภัยพืชผลเพื่อดูแลเรื่องการบริหารเงินกองทุน ซึ่งเป็นหนึ่งในแนวทางที่มีการเสนอให้ทำในประเทศไทยก่อนหน้านี้ แต่ยังไม่มีรัฐบาลไหนกล้าทำเพราะเกรงว่าจะเสียคะแนนนิยม

ล่าสุดรัฐบาลและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง รวมถึง ธ.ก.ส. รับลูกเดินหน้าปรับรูปแบบการประกันภัยพืชผลใหม่ โดยเกษตรกรรายใดที่ยื่นขอสินเชื่อต้องทำประกันภัยไปด้วย ซึ่งในระยะแรกรัฐบาลจะสร้างการเรียนรู้โดยการยอมจ่ายเบี้ยส่วนใหญ่ เพื่อให้เกษตรกรรับภาระน้อยที่สุดไปก่อน จนกว่าเกษตรจะเริ่มรู้และเข้าใจว่าการประกันภัยมีความสำคัญท่ามกลางภัยธรรมชาติที่มีแต่ความรุนแรงมากขึ้น

เป้าหมายของโครงการนี้ คือต้องการให้เกษตรกรแบกรับความเสี่ยงด้วยตัวเอง โดยจะไม่มีการขอตั้งงบประมาณไปอุดหนุนแบบชั่วนาตาปี ซึ่งเป็นการแก้ไขปัญหาการดูแลเกษตรกรในระยะยาว ในระยะแรก รัฐบาลและ ธ.ก.ส.ต้องแบกรับเรื่องต้นทุนดังกล่าว ทำให้ภาพรวมโครงการช่วงปีแรก รัฐต้องควักเงินงบประมาณจ่ายทั้งเงินชดเชยค่าเบี้ย และเงินชดเชยกรณีที่เกษตรกรประสบภัยพิบัติเท่ากับเจอ 2 เด้ง อย่างแน่นอน

อย่างไรก็ดี คาดว่าเมื่อถึงระยะหนึ่ง รัฐบาลและ ธ.ก.ส.จะทยอยลดบทบาทการเป็นผู้สนับสนุนค่าเบี้ยประกันให้เกษตรกร ซึ่งจะเป็นช่วงเวลาพอดีกับที่มีการทำประกันภัยพืชผลอย่างกว้างขวางมากพอจนค่าเบี้ยสามารถปรับลดลงในระดับที่เกษตรกรพอรับได้ หรือถ้ารัฐบาลจะชดเชยให้ก็จะเป็นการชดเชยในอัตราที่ลดลงตามลำดับ

และในระหว่างนี้ คณะทำงานขับเคลื่อนการปฏิรูปการประกันภัยพืชผลของสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ภายใต้การประสานความร่วมมือกับคณะกรรมการกำกับและส่งเสริมการประกอบธุรกิจประกันภัย (คปภ.) ธ.ก.ส. และกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ นอกจากนี้ยังเตรียมเสนอกฎหมายการประกันภัยพืชผลเกษตรเป็นการถาวรเหมือนในต่างประเทศ เพื่อให้การแก้ปัญหาภัยพิบัติเป็นวาระแห่งชาติ และยังเป็นการแก้ปัญหาระยะยาวอย่างยั่งยืน โดยส่วนหนึ่งจะมีการเสนอตั้งเป็นกองทุนประกันภัยพืชผล ทำหน้าที่ในการบริหารจัดการเงินอย่างมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น

ที่สุดแล้วเรื่องการปรับสูตรการประกันภัยพืชผล และการดันเรื่องนี้ขึ้นเป็นกฎหมายจะเกิดขึ้นได้หรือไม่ ยอมขึ้นอยู่ที่การผลักดันจากรัฐบาล ซึ่งเชื่อว่ารัฐบาลนี้น่าจะใช้โอกาสนี้ผลักดันกฎหมายนี้ให้เกิดขึ้น แต่การที่โครงการนี้จะประสบผลสำเร็จ ต้องขึ้นอยู่กับรัฐบาลด้วยว่าเมื่อมีการปรับรูปแบบให้เกษตรกรทุกรายที่กู้เงินต้องทำประกันแล้ว รัฐบาลก็ต้องมีแผนงานที่ชัดเจนว่าจะทยอยลดเงินสมทบค่าเบี้ยลงปีไหนอย่างไร และไม่ควรใช้วิธีตั้งงบประมาณเพื่อชดเชยดอกเบี้ยให้แบงก์รัฐ ปล่อยกู้ในโครงการที่บรรเทาผลกระทบจนเกินความจำเป็น

หากไม่มีการกำหนดกฎเกณฑ์ที่ชัดเจน สุดท้ายโครงการประกันภัยพืชผลจะล้มเหลว รัฐบาลจะต้องเสียทั้งค่าเบี้ยที่จ่ายชดเชยให้เกษตรกร และเงินชดเชยกรณีเกษตรกรประสบภัยพิบัติ ชดเชยราคาสินค้าเกษตรตกต่ำ รวมไปจนถึงการจ่ายเงินชดเชยค่าดอกเบี้ยและความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการปล่อยสินเชื่อตามนโยบายรัฐ

การกำหนดหลักเกณฑ์ที่ชัดเจน จะนำไปสู่การบริหารจัดการงบประมาณแผ่นดินของประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพ หลุดพ้นจากวงจรการใช้เงินงบประมาณอุดหนุนโครงการ หรือจ่ายชดเชยความเสียหายแบบที่นำไปสู่การหาคะแนนเสียงทางการเมืองแบบเดิมๆ เสียที