ความเป็นกลางของรัฐในการออกเสียงประชามติ

โดย...โคทม อารียา

ประชามติน่าจะหมายถึงการถามคำถามแล้วให้ประชาชนตัดสินด้วยการออกเสียงอย่างเสรีและเที่ยงธรรม มาตรา 165 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 บัญญัติว่า การออกเสียงประชามติให้กระทำในกรณีที่คณะรัฐมนตรีเห็นว่าการกระทำในเรื่องใดอาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน และก่อนออกเสียงประชามติ รัฐต้องดำเนินการให้ข้อมูลอย่างเพียงพอ และให้ฝ่ายที่เห็นชอบและไม่เห็นชอบกับกิจการนั้น มีโอกาสแสดงความคิดเห็นของตนได้อย่างเท่าเทียมกัน ผมจึงตีความหมายว่ารัฐพึงวางตนเป็นกลาง เพียงแต่ให้ข้อมูลโดยไม่จูงใจให้ประชาชนลงมติเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบ และเปิดโอกาสให้ประชาชนแสดงความเห็นได้อย่างเต็มที่

คณะรัฐมนตรีได้มีมติตามคำขอของคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ให้หน่วยงานราชการสนับสนุน กรธ. และช่วยเสนอเนื้อหาที่ “ถูกต้อง” ของร่างรัฐธรรมนูญแก่ประชาชน โดยกระทรวงหลักๆ ที่ได้รับมอบหมายให้จัดหาอาสาสมัครไปเผยแพร่ร่างรัฐธรรมนูญจนถึงระดับหมู่บ้านมีอาทิ กระทรวงกลาโหม กระทรวงมหาดไทย กระทรวงสาธารณสุข โดยมีแผนงานที่จะจัดให้มีวิทยากรที่จะถ่ายทอดความรู้ จากวิทยากรต้นน้ำ หรือครู ก. สู่ครู ข. สู่ครู ค. ฯลฯ คาดว่าจะระดมอาสาสมัครจำนวนหลายแสนคน โดยกฎหมายประชามติบัญญัติว่า การดำเนินการของ กรธ.หรือของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ไม่ถือว่าเป็นการจูงใจให้ผู้มีสิทธิออกเสียงอย่างใดอย่างหนึ่ง

ส่วนสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ผู้เสนอคำถามพ่วง ที่ถามว่าควรให้สมาชิกวุฒิสภาที่เสนอแต่งตั้งโดย คสช.จะมีส่วนร่วมในการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีกับ สส.หรือไม่นั้น ก็สามารถเผยแพร่และประชาสัมพันธ์ประเด็นคำถามพ่วงให้ประชาชนทราบได้ โดยไม่ถือเป็นการจูงใจเช่นกัน

แต่ถ้าบุคคลทั่วไปผู้ใดซึ่งไม่ใช่เจ้าหน้าที่รัฐหรือ สนช. จะเผยแพร่ประชาสัมพันธ์เพื่อจูงใจให้ออกเสียงอย่างหนึ่งอย่างใด ก็ต้องระมัดระวัง เพราะอาจถูกคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) และเจ้าหน้าที่รัฐที่เกี่ยวข้อง ตั้งข้อหาตามมาตรา 61 วรรคสอง ของกฎหมายประชามติว่า ทำการเผยแพร่ความเห็นในลักษณะ “รุนแรง ก้าวร้าว หยาบคาย ปลุกระดม หรือข่มขู่” ซึ่งมีระวางโทษจำคุกไม่เกินสิบปี 

โดยปกติ กกต.จะต้องวางตนเป็นกลางให้เป็นที่ประจักษ์ กฎหมายประชามติที่ กกต.มีส่วนร่างนั้น กำหนดให้ กกต.มีหน้าที่จัดพิมพ์และเผยแพร่ร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับวันที่ 29 มี.ค. พร้อมทั้งคำอธิบายสาระสำคัญของร่างรัฐธรรมนูญของ กรธ. (เวลาผ่านไปหนึ่งเดือนครึ่งแล้ว ไม่ทราบว่าดำเนินการไปถึงไหน) อีกทั้ง กกต.จะพิมพ์และเผยแพร่คำถามพ่วงพร้อมคำอธิบายหลักการและเหตุผลของ สนช.ด้วย ผมจึงสงสัยว่า สำหรับประชาชนผู้ไม่เห็นด้วยนั้น กกต.จะช่วยเผยแพร่สาระสำคัญที่เขาไม่เห็นด้วยกับร่างรัฐธรรมนูญ ตลอดจนช่วยเผยแพร่หลักการว่า สว.แต่งตั้งไม่ควรร่วมเลือกนายกรัฐมนตรีด้วยได้หรือไม่

กระนั้นก็ดี กฎหมายประชามติก็มีข้อดีอยู่ที่มาตรา 7 ซึ่งจัดได้ว่าเป็นบททั่วไป (ส่วนมาตรา 61 วรรคสอง ซึ่งอยู่ในหมวดบทกำหนดโทษนั้น น่าจะอยู่ใต้บังคับของมาตรา 7 นี้) กล่าวคือ มาตรา 7 ที่บัญญัติว่า “บุคคลย่อมมีเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น และเผยแพร่ความคิดเห็นเกี่ยวกับการออกเสียงโดยสุจริตและไม่ขัดต่อกฎหมาย” นั้น ต้องมาก่อนมาตรา 61 วรรคสอง

กฎหมายได้มอบให้ กกต.ดูแลให้การแสดงความคิดเห็นเป็นไปโดยสุจริต และให้สถานีวิทยุกระจายเสียงและสถานีวิทยุโทรทัศน์ของรัฐ จัดสรรเวลาออกอากาศตามที่ กกต.กำหนด ผมจึงหวังว่า กกต.จะรีบดำเนินการในเรื่องนี้ และมีความเป็นกลาง โดยกำหนดเวลาออกอากาศให้แก่ผู้เห็นด้วยและไม่เห็นด้วยอย่างเท่าเทียมกัน

กกต.ได้ออกประกาศเรื่องหลักเกณฑ์และวิธีการแสดงความคิดเห็นในการออกเสียงประชามติที่หนังสือพิมพ์พาดหัวข่าวว่า 6 ข้อทำได้ 8 ข้อห้ามทำ ผมมีข้อสังเกตว่าหลักเกณฑ์ดังกล่าวมีข้อความที่แปลกๆ เช่น กกต.แนะนำให้ศึกษาค้นคว้าข้อมูลเกี่ยวกับร่างรัฐธรรมนูญให้เข้าใจ “อย่างครบถ้วน” (ทั้ง 279 มาตรากระนั้นหรือ) และแสดงความคิดเห็นด้วยข้อมูลที่มีความชัดเจน “ไม่กำกวมอันอาจทำให้บุคคลอื่นเห็นว่าเป็นการบิดเบือนไปจากข้อเท็จจริง” หมายความว่า ผู้แสดงความเห็นต้องระวังอย่างยิ่งไม่ให้ผู้อื่นไปเข้าใจผิดเอาเอง

ที่น่าสนใจในบรรดาข้อห้าม 8 ข้อของ กกต. คือการใช้คำว่า “ปลุกระดมทางการเมือง” ทั้งๆ ที่กฎหมายห้ามเพียงการเผยแพร่ที่มีลักษณะปลุกระดม โดยมุ่งหวังให้ผู้มีสิทธิออกเสียงอย่างหนึ่งอย่างใด กกต.ออกมาห้ามเกินเลยไปหรือไม่ เช่น ห้ามการจัดเวทีที่ “มีเจตนาเพื่อปลุกระดมทางการเมือง” ห้ามการเชิญชวนให้ใส่เสื้อ ฯลฯ ในลักษณะรณรงค์ทั่วไป “เพื่อนำไปสู่การปลุกระดมทางการเมือง” และห้ามสื่อมวลชนรายงานข่าวหรือจัดรายการ “ที่นำไปสู่การปลุกระดมหรือสร้างความวุ่นวายในสังคม” อันที่จริง กกต.มีหน้าที่จัดการออกเสียงประชามติให้เรียบร้อย สุจริตและเที่ยงธรรม แต่ดูเหมือนจะสำคัญว่ามีหน้าที่ดูแลความสงบเรียบร้อย

ผมขอใช้เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นตามมาตรา 7 ของกฎหมายประชามติว่า ผมไม่เห็นด้วยกับร่างรัฐธรรมนูญ ด้วยเหตุผลว่าร่างดังกล่าวไม่เป็นไปตามหลักการประชาธิปไตยที่ว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย อำนาจอธิปไตยประกอบด้วยอำนาจนิติบัญญัติ ซึ่งรัฐสภาเป็นผู้ใช้อำนาจนี้แทนปวงชนชาวไทย โดยรัฐสภาประกอบด้วย สส.และ สว. แต่ใน 5 ปีแรก สว.จะมาจากการเสนอแต่งตั้งโดย คสช. และต่อไปจะมาจากการเลือกกันเอง ซึ่งมองไม่ค่อยออกว่า สว.จะเป็นตัวแทนของปวงชนชาวไทยอย่างไร

แต่ร่างรัฐธรรมนูญพยายามเปิดทางให้คนนอกที่ไม่ใช่ สส.เป็นนายกรัฐมนตรี นอกจากนี้ ถ้าคำถามพ่วงหากผ่านประชามติ สว.แต่งตั้งก็จะร่วมเลือกนายกฯ นอกจากนี้ ใน 5 ปีแรกยังให้อำนาจแก่ สว.ในการเร่งรัดการปฏิรูปประเทศ และการดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติ อีกทั้งร่วมพิจารณากฎหมายการปฏิรูปประเทศในที่ประชุมร่วมของรัฐสภา การที่ คสช. และที่เรียกกันว่าแม่น้ำ 5 สาย ใช้ความพยายามถึงขนาดนี้แล้ว ย่อมส่อเจตนาที่จะรักษาให้อำนาจนิติบัญญัติและบริหารยังอยู่ในเครือข่ายของ คสช.ต่อไปใช่หรือไม่ 

บทบัญญัติที่ผมไม่เห็นด้วยอย่างยิ่ง คือบทบัญญัติว่าด้วยการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ซึ่งนอกจากจะต้องการเสียงเห็นชอบเกินกึ่งหนึ่งของ สส.และ สว.แล้ว ยังต้องการให้มี สส.ฝ่ายค้านไม่น้อยกว่าร้อยละยี่สิบ และ สว.ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 เห็นชอบด้วยอีก จึงจะแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ เงื่อนไขหลังนี้เป็นไปได้ยากแสนยาก เท่ากับว่าถ้าร่างรัฐธรรมนูญผ่านประชามติ ก็ยากแสนยากที่จะแก้ไขตัดทอนบทบัญญัติที่ไม่เป็นประชาธิปไตย

ไม่ทราบว่า กกต.จะช่วยให้ความเห็นต่างได้รับการเผยแพร่ได้มากน้อยเพียงใด