มาตรฐานจริยธรรมสากลของเจ้าหน้าที่ของรัฐ

โดย...พล.อ.อ.วีรวิท คงศักดิ์

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 มาตรา 279 ได้บัญญัติให้มีมาตรฐานจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ข้าราชการ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐแต่ละประเภท โดยให้เป็นไปตามประมวลจริยธรรมที่กำหนดขึ้น ซึ่งผู้ตรวจการแผ่นดินในฐานะผู้รับผิดชอบได้ดำเนินการให้เป็นไปตามนั้นแล้ว

มาถึงวันนี้  ร่างรัฐธรรมนูญฉบับประชามติ 2559 ได้เปลี่ยนแปลงวิธีการจัดทำมาตรฐานจริยธรรมให้ศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระร่วมกันกำหนดมาตรฐานจริยธรรม โดยให้ดำเนินการให้แล้วเสร็จภายใน 1 ปี นับแต่วันที่รัฐธรรมนูญประกาศใช้

หากไม่สามารถดำเนินการเสร็จตามกำหนดได้  ให้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญและผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระพ้นจากตำแหน่ง

จากบทบัญญัติในร่างรัฐธรรมนูญดังกล่าวสะท้อนให้เห็นว่า รัฐไทยได้ให้ความสำคัญกับการจัดทำมาตรฐานจริยธรรมของเจ้าหน้าที่ของรัฐ เพื่อเป็นกรอบในการควบคุมความประพฤติของเจ้าหน้าที่ของรัฐให้อยู่ในขอบเขตของคุณธรรมความดีในการ “รับใช้ประชาชน”

อย่างไรก็ดี การจัดทำมาตรฐานจริยธรรมเริ่มมีความเป็นศาสตร์มากขึ้น โดยมีการศึกษาและเปิดเผยกระบวนการจัดทำทางวิชาการกันในสหรัฐอเมริกา อังกฤษ และออสเตรเลียจึงควรมีการศึกษาและเตรียมการไว้ล่วงหน้าเพื่อให้เป็นที่ยอมรับของผู้เกี่ยวข้องและทันตามกำหนดเวลา

ตัวอย่างที่น่าสนใจ คือ ออสเตรเลีย ได้จัดทำมาตรฐานจริยธรรมและรวบรวมเป็น “ประมวลจริยธรรม” (Code of Conduct) โดยรวบรวมมาตรฐานความประพฤติของเจ้าหน้าที่ของรัฐทั้งหมดไว้ด้วยกัน กล่าวคือ

ส่วนแรกเป็นกฎหมายที่เกี่ยวกับการใช้อำนาจรัฐ (Law) ส่วนที่ 2 นโยบายขององค์กร (Policy) ที่กำหนดเป็น “วินัย” ส่วนที่ 3 เป็นมาตรฐานจริยธรรมสากลของเจ้าหน้าที่ของรัฐ (Universal)

ส่วนสุดท้ายเป็นมาตรฐานขององค์กร (Self) ที่ระบุถึง “ความดี ความถูกต้อง ความเป็นธรรม” ซึ่งมาจากกระบวนการมีส่วนร่วมของบุคคลในองค์กรนั้น เพื่อให้ทุกคนเห็นพ้องต้องกันและร่วมใจกันปฏิบัติ

ในส่วนมาตรฐานจริยธรรมที่เป็นสากลนั้น เนื่องจากประเทศไทยเป็นสมาชิกสหประชาชาติ จึงสมควรนำ “มาตรฐานจริยธรรมของเจ้าหน้าที่ของรัฐ” (UN International Code of Conduct) ที่ได้รับการรับรองจากสมัชชาสหประชาชาติตามมติ 51/59 เมื่อวันที่ 12 ธ.ค. 2539 ซึ่งมีหลักการทั่วไป 3 ประการ คือ

ประการแรก เจ้าหน้าที่ของรัฐตามที่กฎหมายแต่ละประเทศกำหนด เป็นผู้ดำรงตำแหน่งอันน่าเชื่อถือที่บ่งบอกถึงหน้าที่ในการปฏิบัติเพื่อประโยชน์สาธารณะ จึงต้องมีความซื่อตรงต่อผลประโยชน์สาธารณะของชาติ โดยแสดงออกผ่านสถาบันประชาธิปไตยต่างๆ ของรัฐ

ประการที่สอง เจ้าหน้าที่ของรัฐพึงประกันว่า ตนจะปฏิบัติตามหน้าที่อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ด้วยความซื่อสัตย์สุจริต ตามกฎหมาย หรือนโยบายในการบริหารอยู่เสมอ เพื่อเป็นหลักประกันว่า ทรัพยากรสาธารณะซึ่งตนมีหน้าที่รับผิดชอบจะได้รับการบริหารจัดการอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลมากที่สุด

ประการที่สาม เจ้าหน้าที่ของรัฐพึงเอาใจใส่ มีความเป็นธรรม และปราศจากความลำเอียงในการปฏิบัติงานตามหน้าที่โดยเฉพาะความสัมพันธ์กับสาธารณชน โดยไม่พึงให้การปฏิบัติเป็นพิเศษต่อกลุ่มหรือบุคคลใดโดยไม่สมควร รวมทั้งไม่พึงใช้อำนาจหน้าที่ของตนในทางมิชอบเด็ดขาด

จากหลักการทั่วไปดังกล่าวได้กำหนดมาตรการความประพฤติที่ต้องปฏิบัติและละเว้นการปฏิบัติ ดังนี้

ส่วนแรก คือ การขัดกันแห่งผลประโยชน์ (Conflict of Interest) กำหนดมาตรฐานความประพฤติของเจ้าหน้าที่ของรัฐไว้ 4 ประการ คือ

ประการแรก ไม่พึงใช้อำนาจในตำแหน่งหน้าที่ของตนในการแสวงหาประโยชน์ส่วนตน หรือผลประโยชน์ทางการเงินอันไม่สมควรสำหรับตนเองหรือสมาชิกในครอบครัว ไม่พึงประกอบธุรกรรม หรือเข้ารับตำแหน่งหรือหน้าที่ หรือมีผลประโยชน์ทางการเงิน การค้า หรือประโยชน์อื่นใดในลักษณะเดียวกัน ซึ่งขัดกับตำแหน่ง บทบาทหน้าที่ หรือการปฏิบัติในตำแหน่งหรือบทบาทหน้าที่เจ้าหน้าที่ของรัฐนั้น

ประการที่สอง พึงแจ้งผลประโยชน์ทางธุรกิจ การค้า และการเงิน หรือกิจการอันทำเพื่อประโยชน์ทางการเงิน ซึ่งอาจก่อให้เกิดผลประโยชน์ขัดกันได้ ทั้งนี้ตามขอบเขตที่กำหนดโดยตำแหน่งหน้าที่ของตน โดยกฎหมายหรือนโยบายในการบริหาร

ประการที่สาม ไม่พึงใช้เงิน ทรัพย์สิน บริการ หรือข้อมูลซึ่งได้จากการปฏิบัติงาน หรือเป็นผลมาจากการปฏิบัติงาน เพื่อกิจการอื่นใดอันไม่เกี่ยวข้องกับงานในตำแหน่งหน้าที่โดยไม่สมควรอย่างเด็ดขาด

ประการที่สี่ พึงปฏิบัติตามมาตรการซึ่งกำหนดโดยกฎหมายหรือนโยบายในการบริหาร เพื่อมิให้ใช้ผลประโยชน์จากตำแหน่งหน้าที่เดิมของตนโดยไม่สมควรเมื่อพ้นจากตำแหน่งหน้าที่ไปแล้ว

นอกจากนั้น ได้ให้คำแนะนำในการปฏิบัติไว้ว่า “ในสถานการณ์ที่มีโอกาสจะเกิด หรือที่ดูเหมือนว่าได้เกิดกรณีผลประโยชน์ขัดกันขึ้นระหว่างหน้าที่และผลประโยชน์ส่วนตนของเจ้าหน้าที่
ของรัฐผู้ใด เจ้าหน้าที่ของรัฐผู้นั้นพึงปฏิบัติตามมาตรการที่กำหนดไว้เพื่อลดหรือขจัดซึ่งผลประโยชน์ขัดกันนั้น”

มาตรการดังกล่าวจะกำหนดใน “แนวทางการปฏิบัติตามมาตรฐานจริยธรรม” หรือ Guide to Code of Conduct ที่หลายประเทศได้จัดทำเพื่อสร้างความเข้าใจและปฏิบัติตามประมวลจริยธรรมได้อย่างถูกต้อง

ในด้านการแสดงทรัพย์สิน เจ้าหน้าที่ของรัฐ พึงปฏิบัติตามข้อบังคับในการแสดง หรือเปิดเผยทรัพย์สินและหนี้สิน และหากเป็นได้ ให้รวมถึงทรัพย์สินและหนี้สินของภริยาหรือบุคคลในอุปการะของเจ้าหน้าที่ผู้นั้นด้วย ทั้งนี้ตามตำแหน่งหน้าที่ของตน และตามที่กฎหมายหรือนโยบายในการบริหารได้อนุญาต หรือบังคับไว้

ส่วนการรับของขวัญ ระบุว่า “เจ้าหน้าที่ของรัฐ ไม่พึงเรียกร้อง หรือรับของขวัญหรือของกำนัลอื่น ไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อม ซึ่งอาจมีอิทธิพลต่อการปฏิบัติหน้าที่ตามบทบาท การดำเนินการตามหน้าที่ หรือการวินิจฉัยของตน”

นอกจากนั้น ได้กำหนดบทบัญญัติเกี่ยวกับความลับของทางราชการไว้ว่า “เจ้าหน้าที่ของรัฐ พึงปกปิดข้อมูลที่มีลักษณะเป็นความลับซึ่งอยู่ในความครอบครองของตน เว้นแต่มีเหตุบังคับให้จำเป็นต้องดำเนินการเป็นอย่างอื่น โดยกฎหมายของประเทศ การปฏิบัติหน้าที่หรือความจำเป็นในการยุติธรรม ข้อจำกัดนี้ให้ใช้บังคับแม้ผู้นั้นจะพ้นจากตำแหน่งหน้าที่แล้วก็ตาม”

ประเด็นสุดท้ายที่สหประชาชาติกล่าวถึง ความเป็นกลางทางการเมือง ได้กำหนดว่า “การร่วมกิจกรรมทางการเมือง หรือกิจกรรมอื่นๆ ซึ่งอยู่นอกเหนือขอบเขตในตำแหน่งหน้าที่ จักต้องสอดคล้องกับกฎหมายและนโยบายในการบริหาร โดยไม่เป็นไปในทางที่บั่นทอนความมั่นใจของสาธารณชนต่อการปฏิบัติงานตามหน้าที่ความรับผิดชอบโดยไม่ลำเอียงของเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้นั้น”

จากที่กล่าวมาจะเห็นว่า มาตรฐานจริยธรรมสากล เป็นสิ่งที่ผู้กำหนดมาตรฐานจริยธรรมต้องให้ความสนใจ เพราะสิ่งนี้จะช่วยให้นานาอารยประเทศมีความเชื่อถือศรัทธาและไว้วางใจเจ้าหน้าที่รัฐไทย