แก้หนี้นอกระบบ เหล้าเก่าในขวดใหม่

โดย...กนกวรรณ บุญประเสริฐ

ล่าสุด รัฐบาลกำลังจุดพลุเรื่องการแก้หนี้นอกระบบ เตรียมสั่งธนาคารออมสิน และธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) ออกมาตรการสินเชื่อหวังบรรเทาปัญหาความยากจน และดูเหมือนว่าโครงการแก้หนี้นอกระบบน่าจะเป็นสูตรสำคัญของการแก้ปัญหาเศรษฐกิจรากหญ้าของทุกรัฐบาลไปเสียแล้ว

เริ่มจากช่วงปี 2544 สมัยที่ ทักษิณ ชินวัตร เป็นหัวหน้าพรรคไทยรักไทย ผู้ซึ่งเป็นคนนำโครงการประชานิยมเข้ามาในระบบสังคมไทย ได้มีการออกโครงการที่สำคัญมากมาย เช่น โครงการกองทุนหมู่บ้าน ธนาคารประชาชน เป็นส่วนหนึ่งของการแก้ปัญหาหนี้สินภาคประชาชน และนำไปสู่ “การลงทะเบียนคนจน” เป็นครั้งแรกในช่วงปี 2546

รวมทั้งได้จัดตั้งศูนย์อำนวยการต่อสู้เพื่อเอาชนะความยากจนแห่งชาติ (ศตจ.) เพื่อทำหน้าที่บริหารจัดการแก้ไขปัญหาสังคมและความยากจนให้เกิดการบูรณาการการทำงานของทุกภาคส่วน ในครั้งนั้นมีประชาชนที่มาลงทะเบียนเข้าโครงการถึง 8 ล้านคน ประสบปัญหามากกว่า 12.3 ล้านปัญหา โดยปัญหาหนี้สินภาคประชาชนถือเป็น 1 ใน 8 ปัญหาที่มีสัดส่วนสูงที่สุดถึง 41.1%

จนมาในสมัยของรัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ปี 2552-2554 มีการเปิด “ลงทะเบียนหนี้นอกระบบ” สำหรับคนที่มีหนี้นอกระบบไม่เกิน 2 แสนบาท/ราย โดยให้ธนาคารออมสิน และ ธ.ก.ส.เปิดให้ประชาชนลงทะเบียนผ่านธนาคารทั้งสองแห่ง เพื่อปรับโครงสร้างหนี้หรือรีไฟแนนซ์เปลี่ยนจากหนี้นอกระบบให้กลับมาเป็นหนี้ในระบบในอัตราดอกเบี้ยถูกและให้ธนาคารรับซื้อหนี้มาจัดการคัดหนี้ให้มีความสมดุล รวมถึงการฟื้นฟูอาชีพให้ลูกหนี้

ในครั้งนี้มีลูกหนี้มาลงทะเบียนผ่าน ธ.ก.ส. และธนาคารออมสิน รวมกว่า 1.19 ล้านราย คิดเป็นมูลหนี้กว่า 1.22 แสนล้านบาท เจรจาประนอมหนี้สำเร็จกว่า 6 แสนราย เจรจาไม่สำเร็จกว่า 1.82 แสนราย ยุติเรื่องได้กว่า 3.97 แสนราย

หลังการเข้ามาบริหารประเทศของรัฐบาลปัจจุบัน ทางคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ให้ความสำคัญกับการแก้ไขปัญหาหนี้นอกระบบเป็นอันดับต้นๆ โดยในช่วงปี 2558 สมัย สมหมาย ภาษี เป็น รมว.คลัง ได้ออกมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจระยะปานกลาง มีการให้ใบอนุญาตนาโนไฟแนนซ์ เพื่อปล่อยกู้คนระดับฐานราก รวมทั้งให้ ธ.ก.ส.ขยายระยะเวลาโครงการแก้ไขหนี้นอกระบบให้กับเกษตรกรและบุคคลในครัวเรือน วงเงินกู้ 1 หมื่นล้านบาท ออกไปอีก 3 ปี เป็นวันที่ 1 ต.ค. 2558-30 ก.ย. 2560 จากโครงการเดิม เริ่มมาตั้งแต่วันที่ 1 ก.ย. 2557 และจะสิ้นสุดโครงการวันที่ 30 ก.ย. 2558

ปัจจุบัน ธ.ก.ส.ได้จ่ายสินเชื่อไปแล้ว 3.34 หมื่นราย คิดเป็นวงเงินกู้กว่า 3,000 ล้านบาท จากเป้าหมายปล่อยกู้ให้ได้ 1.5 แสนราย เฉลี่ยต่อรายไม่เกิน 1 แสนบาท คิดดอกเบี้ย 12% ขณะที่ธนาคารออมสินนำโครงการธนาคารประชาชนมาปัดฝุ่นปล่อยกู้แก้หนี้นอกระบบรายละไม่เกิน 5 หมื่น-1 แสนบาท คิดดอกเบี้ย 0.75% ผ่อนนาน 5 ปี และรายไหนที่มาสมัครเข้าโครงการก่อนหน้าและสามารถออมเงินได้ตามโปรแกรมที่ธนาคารตั้งไว้สามารถกู้ได้โดยไม่ต้องใช้คนค้ำประกัน

และล่าสุดผ่านมายังไม่ถึงปี รัฐบาล โดยกระทรวงการคลัง เตรียมสั่ง ธ.ก.ส. และธนาคารออมสิน เปิดลงทะเบียนแก้หนี้นอกระบบอีกครั้ง ทั้งๆ ที่มาตรการเก่ายังไม่จบ โดยครั้งนี้น่าจะให้มีการเชื่อมโยงกับเรื่องลงทะเบียนเอนี่ไอดี (Any ID) เพื่อรองรับระบบชำระเงินแห่งชาติ (เนชั่นแนล อี-เพย์เมนต์) แต่หากให้เร่งดำเนินการเพื่อต้อนรับเปิดเทอมภายใน 1-2 เดือนนี้ ก็เชื่อว่าทั้งสองธนาคารน่าจะเอาโครงการเก่ามาเล่าใหม่ ไม่มีอะไรที่แปลกใหม่ไปกว่าเดิม

แม้ล่าสุดธนาคารออมสินเตรียมชงไอเดียขอแยกเงินผ่อนค่างวดออกเป็น 3 ก้อน คือ ใช้หนี้เงินต้น ชำระดอกเบี้ย และกันอีกส่วนหนึ่งเป็นเงินออม ส่วน ธ.ก.ส.ก็คงใช้มาตรการเดิม เพราะบอร์ดยุคสมหมายเพิ่งอนุมัติให้ขยายเวลาโครงการนี้ออกไปสิ้นสุดวันที่ 30 ก.ย. 2560 แต่เชื่อว่าโครงการแก้หนี้นอกระบบครั้งนี้ก็คงไม่ใช่ครั้งสุดท้าย

เนื่องจากเรื่องเงินกู้นอกระบบเป็นส่วนหนึ่งของสังคมไทย และเกือบทุกสังคมของประเทศที่กำลังพัฒนาไปจนถึงพัฒนาแล้ว

ข้อมูลจากผลสำรวจของสถาบันวิจัยสังคม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (2557) พบว่า แหล่งเงินกู้นอกระบบที่มีบทบาทมากกว่าครึ่ง หรือ 53.9% อยู่ในเครือข่ายความสัมพันธ์ของลูกหนี้เอง ได้แก่ ญาติ คนรู้จัก เพื่อน และเพื่อนร่วมงานของลูกหนี้ ในขณะที่นายทุนทั้งนอกพื้นที่ ในพื้นที่และแก๊งหมวกกันน็อก กลับมีบทบาทรองลงมา แต่ภาพรวมค่าเฉลี่ยดอกเบี้ยของแก๊งหมวกกันน็อก นายทุนในพื้นที่จะคิดในอัตราที่สูงกว่าเครือญาติ สะท้อนถึงความไม่เป็นธรรมที่ลูกหนี้นอกระบบต้องเผชิญ ทั้งเรื่องปัญหาที่เกิดจากการกู้ยืม มีความเสี่ยงในการถูกคุกคาม และปัญหาดอกเบี้ยแพง

เหตุที่ปัญหาหนี้นอกระบบที่มีการคิดดอกเบี้ยแพงกว่าที่กฎหมายกำหนด และภาครัฐไม่สามารถควบคุมสถานการณ์ได้ ส่วนหนึ่งเป็นเพราะความสมยอมระหว่างลูกหนี้กับเจ้าหนี้ที่ต้องการได้รับความสะดวกสบายในการกู้ยืม ไม่ต้องเตรียมเอกสาร ไม่ต้องมีหลักประกัน หรือหาคนมาค้ำประกัน ไม่สนใจว่าลูกหนี้จะติดเครดิตบูโร ซึ่งคนที่ชอบใช้เงินนอกระบบส่วนใหญ่ คือพวกที่มีพฤติกรรมใช้จ่ายเกินตัว ไม่มีวินัยทางการเงินเป็นทุนเดิมอยู่แล้ว

ทั้งนี้ ที่ผ่านมาทุกรัฐบาลมุ่งไปแต่เรื่องแก้หนี้ ใช้วิธีบีบให้แบงก์รัฐปล่อยกู้ในวงเงินเล็กๆ น้อยๆ ปล่อยกู้กันหลักหมื่นไม่เกินแสนบาท ซึ่งแม้จะถือเป็นวงเงินที่เหมาะสมกับความเสี่ยงของลูกหนี้ แต่เนื่องจากโครงการนี้ หากทำไม่ดีมีโอกาสเป็นหนี้เสียสูงจนกระทบต่อเงินกองทุนของแบงก์รัฐได้ วิธีการดังกล่าวจึงไม่ใช่การแก้ปัญหาที่ตรงจุด เพียงแต่เป็นวิธีทำที่ง่าย และได้คะแนนเสียง จึงได้เห็นโครงการแก้หนี้นอกระบบกันทุกรัฐบาล ขณะที่การจัดการกับเจ้าหนี้นอกระบบ นายทุนท้องถิ่น มีลักษณะของการเอาหูไปนาเอาตาไปไร่

ดังนั้น หากรัฐบาลปัจจุบันต้องการจะทำเรื่องแก้หนี้นอกระบบแบบบูรณาการอย่างแท้จริง ควรต้องรอให้ระบบการลงทะเบียนเอนี่ ไอดี ที่ใช้เลขบัตรประชาชน หรือเบอร์โทรศัพท์ เป็นข้อมูลรองรับระบบชำระเงินแห่งชาติ สามารถใช้อย่างเป็นทางการก่อน ซึ่งรัฐบาลตั้งเป้าหมายเริ่มใช้ในปลายปีนี้ เพื่อให้การลงทะเบียนแก้หนี้นอกระบบครั้งนี้มีการบันทึกเป็นข้อมูลผู้ที่เข้าร่วมโครงการไว้ในข้อมูลพื้นฐานในบัตรประชาชน

แต่เหนือสิ่งอื่นได้ รัฐบาลควรเลิกทำโครงการแก้หนี้นอกระบบ เพราะสุดท้ายแล้วโครงการนี้ไม่ได้ช่วยให้คนหลุดพ้นจากการเป็นหนี้อย่างแท้จริง แถมยังทำให้คนขาดวินัยทางการเงินเพิ่มมากขึ้น สะท้อนจากการทำโครงการที่ซ้ำแล้วซ้ำเล่ามานานกว่า 10 ปี แต่ยังไม่มีรัฐบาลไหนที่ประสบความสำเร็จ แก้ไขหนี้นอกระบบได้จริง

สิ่งที่รัฐบาลสมควรทำอย่างยิ่งในการแก้หนี้นอกระบบ คือการให้ความรู้ประชาชนซ้ำๆ ในเรื่องวินัยทางการเงิน โดยการใช้งบจากกระทรวงที่เกี่ยวข้องซึ่งมีอยู่หลายกระทรวงให้เอางบมาทำเรื่องการให้ความรู้แก่ประชาชนจะเหมาะสมกว่า และได้ผลยั่งยืนกว่า