ควรยกเลิกกองทุนน้ำมัน

โดย...ธีระชัย ภูวนาถนรานุบาล

กองทุนน้ำมันจัดตั้งโดยคำสั่งนายกรัฐมนตรีที่ 2/2546 วันที่ 29 ธ.ค. 2546 การออกคำสั่งดังกล่าวได้อ้างอำนาจตามมาตรา 3 แห่งพระราชกำหนดแก้ไขและป้องกันภาวะการขาดแคลนน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2516

เนื่องจากมีนักกฎหมายหลายคนเห็นว่า การตั้งกองทุนใดก็ตามซึ่งมีเนื้อหาเป็นภาษีอย่างหนึ่งนั้น จะต้องมีการออกกฎหมายเฉพาะเพื่อรองรับ ไม่สามารถใช้แต่เพียงคำสั่งนายกรัฐมนตรี เรื่องนี้จึงควรมีการศึกษาวิเคราะห์ให้ชัดเจน

ถ้าดูมาตรา 3 ในพระราชกำหนดจะพบว่ามิได้บัญญัติให้อำนาจนายกรัฐมนตรีออกคำสั่งแบบกว้างขวาง แต่ให้เฉพาะคำสั่งเพื่อกำหนดมาตรการเกี่ยวกับเรื่องต่อไปนี้

(ก) การผลิต การจำหน่าย การขนส่ง การครอบครอง การสำรอง การส่งออก และการนำเข้าน้ำมันเชื้อเพลิง

(ข) การผลิต หรือการจำหน่ายพลังงานไฟฟ้าหรือพลังงานอื่น

(ค) การปันส่วนน้ำมันเชื้อเพลิง

(ง) การใช้น้ำมันเชื้อเพลิง พลังงานไฟฟ้าหรือพลังงานอื่น หรือการดำเนินกิจการที่ต้องใช้น้ำมันเชื้อเพลิง พลังงานไฟฟ้าหรือพลังงานอื่น เช่น

(ง1) เกี่ยวกับกิจการโรงงาน

(ง2) เกี่ยวกับโรงมหรสพ โรงภาพยนตร์ สถานบริการ ภัตตาคาร หรือสถานบันเทิงอื่นๆ

(ง3) เกี่ยวกับการใช้ยานพาหนะ

(ง4) เกี่ยวกับการใช้ไฟฟ้าในอาคาร การโฆษณาและในสถานที่อื่นๆ

คำสั่งให้มีการเก็บเงินเข้ากองทุนน้ำมันจึงน่าจะเกิดจาก (ก) ข้างต้น แต่ผมมีข้อท้วงติงเกี่ยวกับคำสั่งนี้สองประการ

ประการแรก สถานการณ์ได้เปลี่ยนไปแล้ว เหตุผลในการตราพระราชกำหนดฉบับนี้คือต้องการมอบอำนาจรวมศูนย์ให้แก่นายกรัฐมนตรี ที่จะออกมาตรการต่างๆ เพื่อป้องกันและแก้ไขภาวะการขาดแคลนน้ำมันเชื้อเพลิง แต่ในสภาวะปัจจุบันที่น้ำมันไม่ขาดแคลน กลับจะล้นตลาดไปอีกนาน จึงไม่มีเหตุผลที่จะใช้บทบัญญัติตามพระราชกำหนดนี้

ประการที่สอง วัตถุประสงค์ของกองทุนได้เปลี่ยนไปแล้ว วัตถุประสงค์เดิมที่จัดตั้งกองทุนก็เพื่อใช้รักษาระดับราคาขายปลีกในประเทศ มิให้ถูกกระทบจากราคาตลาดโลกที่สูงขึ้นฉับพลัน เพื่อช่วยบรรเทาความเดือดร้อนของประชาชนนั้น วัตถุประสงค์อย่างนี้ไม่มีสภาพเป็นภาษี เพราะมิได้เก็บเป็นรายได้เข้ารัฐ และมีการคืนเงินให้แก่คนใช้น้ำมันเมื่อสถานการณ์อำนวย

แต่ในด้านหลักการคลัง กองทุนจะมีสภาพเป็นภาษี ถ้าหากว่ามีการเก็บเงินจากผลิตภัณฑ์ประเภทหนึ่ง เพื่อไปชดเชยราคาแก่ผลิตภัณฑ์อีกประเภทหนึ่ง สาเหตุที่การชดเชยข้ามสายภัณฑ์มีเนื้อหาเศรษฐกิจเป็นภาษีเพราะเป็นการโอนทรัพยากรจากคนรวยไปให้คนจน (เรียกว่า Welfare Transfer) ซึ่งการกำหนดกติกาที่เกิดผลได้ผลเสียระหว่างกลุ่มประชาชนนั้น จะต้องให้ผู้แทนปวงชนในระดับรัฐสภาเป็นผู้พิจารณา

เว็บไซต์ของกระทรวงพลังงาน ระบุว่า เริ่มมีการใช้กองทุนน้ำมันชดเชยข้ามสายภัณฑ์แก่น้ำมันเตา ตั้งแต่รัฐบาลสมัย ธานินทร์ กรัยวิเชียร จนกระทั่งในปี 2534 รัฐบาลเหลือชดเชยแต่ก๊าซปิโตรเลียมเหลว (ก๊าซหุงต้ม หรือ LPG) เป็นหลัก ซึ่งผมเห็นว่าวัตถุประสงค์ของกองทุนที่เปลี่ยนไป เป็นการรอนสิทธิของประชาชนกลุ่มหนึ่ง เพื่อชดเชยแก่ประชาชนอีกกลุ่มหนึ่ง โดยไม่ผ่านการพิจารณาของผู้แทนปวงชนนั้น ไม่ถูกต้องตามหลักการคลัง

แต่เมื่อวันที่ 5 ม.ค. 2559 การบริหารกองทุนน้ำมันยิ่งเถลไถลออกนอกวัตถุประสงค์เดิมไปอีก โดยคณะกรรมการนโยบายพลังงานภายใต้ รมว.พลังงานคนปัจจุบันได้ประกาศใช้เงินจากกองทุน เพื่อชดเชยแปรรูปขยะพลาสติกเข้าโรงกลั่นอีก 6.63 บาท/ลิตร กรณีนี้ ผู้ที่ทำนโยบายโรบินฮู้ด รอนสิทธิของคนใช้น้ำมันเพื่อให้ประโยชน์แก่คนแปรรูปขยะพลาสติกนั้น มิใช่นายกรัฐมนตรีด้วยซ้ำ แต่ลดลงไปเหลือเพียงระดับคณะกรรมการ

ล่าสุดมีข้อเสนอให้ตรากฎหมายเพื่อรองรับกองทุนน้ำมันอย่างเป็นทางการ แต่ปรากฏว่าร่างของกระทรวงพลังงานได้เสนอให้นำเงินกองทุนไปใช้ในการสนับสนุนการลงทุนระบบโครงสร้างพื้นฐานเพื่อความมั่นคงด้านพลังงานด้วย เช่น คลังน้ำมัน ท่าเทียบเรือ ท่อส่งน้ำมัน รวมทั้งสำหรับการลงทุนสำรองน้ำมันทางยุทธศาสตร์

ถึงแม้ว่าวัตถุประสงค์ทั้งสองข้อดังกล่าวจะเป็นเรื่องที่ดูดีและมีประโยชน์ต่อประเทศก็ตาม แต่ถ้ากระทรวงพลังงานเห็นว่าเป็นเรื่องที่จำเป็น กระทรวงก็ต้องเสนอขอตั้งงบประมาณเพื่อการนี้ทันที เพื่อให้มีแหล่งเงินที่แน่นอน ไม่ใช่รอเก็บเงินจากเอกชน และโครงการที่มีความสำคัญและใช้เงินมากอย่างนี้ในด้านวินัยการคลังจะต้องดำเนินการผ่านระบบงบประมาณปกติ เพื่อใช้ขบวนการของภาคการเมืองในรัฐสภาและกลไกในระบบงบประมาณ ช่วยกลั่นกรอง กำกับ ตรวจสอบ และควบคุมให้รัดกุม

แต่ที่ถูกต้องนั้น ผมว่าควรยกเลิกกองทุนนี้ไปเลยมากกว่า ด้วยเหตุผลดังนี้

(1) การชดเชยข้ามสายภัณฑ์อาจมีเงินรั่วไหล เพราะผู้ทำธุรกิจรายที่ได้รับเงินชดเชยไม่จำเป็นต้องใช้จ่ายอย่างประหยัดมัธยัสถ์ จ่ายเท่าไหร่ก็เบิกเอาจากกองทุน จึงอาจจะมีการผูกขาดไส้ในธุรกิจบางอย่าง หรือการแสวงหาประโยชน์ส่วนตนบางอย่างเกิดขึ้นได้ เช่น ในเรื่องการขนส่ง การเช่าที่เก็บวัสดุ เป็นต้น

(2) การชดเชยเงินผ่านกองทุนเป็นการให้ประโยชน์แบบเหวี่ยงแห ทุกคนที่ใช้ก๊าซปิโตรเลียมเหลวจะได้รับประโยชน์กันทั่วหน้าไม่ว่าคนรวยหรือคนจน และไม่ว่าจะใช้เพื่อหุงต้มหรือเพื่อรถยนต์ รวมทั้งมีคำถามว่าใครจะทำหน้าที่ดูแลถ้าหากจะเกิดมีสิทธิประโยชน์เกิดขึ้นแก่อุตสาหกรรมปิโตรเคมีที่เป็นการเอาเปรียบประชาชน

นโยบายที่ดีที่สุดคือยกเลิกกองทุนน้ำมันไปเลย แล้วช่วยผู้มีรายได้น้อยโดยตรงด้วยวิธีจ่ายเงินผ่านระบบชดเชยภาษี (Aegative Income Tax) ส่วนเงินที่ขณะนี้มีเหลืออยู่ในกองทุนกว่า 4 หมื่นล้านบาทนั้น ผมเสนอให้ออกกฎหมายพิเศษให้โอนเป็นรายได้ของรัฐ เพื่อใช้สำหรับการสำรวจธรณีวิทยาเบื้องต้นในศักยภาพปิโตรเลียม สำหรับรองรับการประมูลในระบบแบ่งปันผลผลิตในอนาคต