การเมืองระบอบ 'ไฮบริด' ร่างรธน.ถอยหลังกลับสู่2534

โดย...เลอลักษณ์ จันทร์เทพ

ร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับ “มีชัย ฤชุพันธุ์” ประธานกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) พร้อมด้วยคำถามพ่วงจากสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ที่ให้ สว.โหวตเลือกนายกรัฐมนตรีในช่วงเปลี่ยนผ่าน 5 ปี อยู่ระหว่างขั้นตอนการนำไปทำประชามติ ซึ่งเบื้องต้นกำหนดในวันที่ 7 ส.ค.นี้

อย่างไรก็ตาม เนื้อหาสาระของร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ หากผ่านประชามติจะนำพาประเทศไทยไปสู่การเมืองแบบไหน อย่างไร โพสต์ทูเดย์ได้สัมภาษณ์พิเศษ ปริญญา เทวานฤมิตรกุล อาจารย์ประจำภาควิชากฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์และรองอธิการบดี มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ซึ่งมีมุมมองน่าสนใจดังนี้

อาจารย์ปริญญา มองว่า ร่างรัฐธรรมนูญร่างสุดท้ายเพื่อลงประชามติ ที่ออกมาเมื่อวันที่ 29 มี.ค. 2559 ที่ผ่านมา มีการเปลี่ยนแปลงไปจากร่างเบื้องต้นเมื่อวันที่ 29 ม.ค.อยู่บ้าง ที่ดูจะดีขึ้นคือสิทธิเสรีภาพบางอย่าง เช่น สิทธิผู้บริโภคและสิทธิชุมชนที่หายไป ได้กลับมาใหม่แล้วในหมวดสิทธิและเสรีภาพ แต่เรื่องหลักประกันสิทธิเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 ได้วางหลักไว้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเรื่องการกำหนดให้สิทธิเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายใช้บังคับโดยตรง และการกำหนดให้กฎหมายที่จะจำกัดสิทธิเสรีภาพจะต้องไม่กระทบสาระสำคัญแห่งสิทธิเสรีภาพ เป็นต้น ยังคงไม่กลับคืนมา

ในขณะที่ระบบเลือกตั้งยังเหมือนเดิม เรื่องสมาชิกวุฒิสภาที่มี 200 คนที่มาจากการเลือกกันเอง ซึ่งยังไม่รู้ว่าจะเลือกกันอย่างไร และการให้ คสช.ยังมีอำนาจตามมาตรา 44 ไปจนกว่าจะมีคณะรัฐมนตรีชุดใหม่หลังเลือกตั้ง ไม่ได้มีการเปลี่ยนแปลงไปจากร่างแรก แต่ส่วนที่แย่กว่าเดิมคือ บทเฉพาะกาล ที่มีการแก้ไขให้ คสช.เป็นผู้เลือก สว.ชุดแรกที่จะมีวาระ 5 ปี

“โดยสรุปในภาพรวมต้องพูดเหมือนเดิมว่า ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ถอยหลังกลับไปก่อนหน้าปี 2540 คือกลับไปหารัฐธรรมนูญ 2534 ฉบับที่อาจารย์มีชัยเป็นผู้ร่างเช่นเดียวกัน เพียงแค่ทำให้ทันสมัยขึ้นเท่านั้นเอง”

อาจารย์ปริญญา ชี้ให้เห็นปัญหาของ สว.ในบทเฉพาะกาลอันใหม่ว่า วุฒิสภาจะประกอบด้วย สว.250 คน โดย 50 คน มาจากการเลือกกันเอง ตามบทถาวรที่ให้มี สว.200 คน แต่จะไม่ได้เป็น สว.ทั้ง 200 คน เพราะบทเฉพาะกาลกำหนดให้ คสช.เลือกให้เหลือ 50 คน อีก 6 คน เป็นโดยตำแหน่ง คือ ปลัดกระทรวงกลาโหม ผบ.สูงสุด ผบ.ทหารบก ผบ.ทหารอากาศ ผบ.ทหารเรือ และ ผบ.ตำรวจ เหลืออีก 194 คน มาจากคณะกรรมการสรรหาที่ คสช.แต่งตั้งขึ้น สรรหามา 400 คน ให้ คสช.เลือกให้เหลือ 194 คน

“สรุปคือวุฒิสภาชุดแรก 250 คน จะเป็นวุฒิสภาที่มาจาก คสช. ซึ่งไม่ต่างอะไรจากการยึดอำนาจในอดีต ที่รัฐธรรมนูญจะให้ผู้ยึดอำนาจเป็นผู้แต่งตั้ง สว. จะมีก็แต่รัฐธรรมนูญ 2550 ที่ไม่มีอะไรแบบนี้ นอกนั้นในอดีตทุกครั้งผู้ยึดอำนาจจะสืบทอดอำนาจด้วย สว.ทั้งสิ้น เพียงแต่ครั้งนี้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับอาจารย์มีชัยเขียนให้ซับซ้อนขึ้น มีการเลือกกันเอง มีการสรรหา แต่สุดท้ายคนเลือก คือ คสช.”

อย่างไรก็ตาม ปัญหาคือตามบทเฉพาะกาลนั้น สว.ที่ คสช.เลือก นอกจากจะมีอำนาจเหมือน สว.ในบทถาวรแล้ว ยังมีอำนาจ ติดตาม เสนอแนะ และเร่งรัดการปฏิรูปประเทศ และการจัดทำการและดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติที่ คสช.ทำไว้ด้วย โดยกำหนดให้คณะรัฐมนตรีที่มาหลังการเลือกตั้งต้องแจ้งความคืบหน้าในการดำเนินการตามแผนการปฏิรูปประเทศต่อรัฐสภาทุกๆ 3 เดือน อันนี้ก็จะเห็นกลไกที่ทำให้รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งต้องมาอยู่ในการควบคุมของ สว.ที่มาจาก คสช.

“แต่ที่จะยุ่งจริงๆ คือคำถามพวงจาก สปท. และ สนช. ที่จะให้ สว.ที่มาจาก คสช.เลือก มีอำนาจในการเลือกนายกรัฐมนตรีร่วมกับ สส.ด้วย ถึงแม้ว่าคำถามพ่วงจะไม่ถึงกับให้ สว.มีอำนาจลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล แต่ทำให้เท่ากับว่า คสช.จะมีอำนาจในการกำหนดตัวนายกรัฐมนตรีด้วย เพราะ สว.มี 250 คน สส.มี 500 คน รวมเป็น 750 คน จะเลือกนายกฯ ต้องใช้เสียงมากกว่ากึ่งหนึ่ง กึ่งหนึ่งคือ 375 คน มากกว่ากึ่งหนึ่งก็คือ 376 คน ตอนนี้มีแล้ว 250 คน เท่ากับต้องการ สส.อีก 126 คนเท่านั้น”

ปริญญา วิเคราะห์ว่า คสช.เองคงอยากให้ สว.ที่ คสช.ตั้งมีอำนาจลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาลด้วย แต่เข้าใจว่าคงจะมากเกินไป เพราะทีแรกก็ขอจาก กรธ. แต่เมื่ออาจารย์มีชัยไม่ให้ ก็เลยไปให้ สปท. และ สนช. ไปทำให้เป็นคำถามพ่วง ซึ่งการให้ สว. เลือกนายกฯ ได้ก็มากพออยู่แล้ว ถ้าขนาดปลดนายกฯ ได้ด้วยจะมากเกินไป ก็เลยเอาแค่นี้ แต่ก็นับว่ามากแล้ว คือต้องเข้าใจว่าภายใต้ระบบเลือกตั้งจัดสรรปันส่วนผสมจะไม่มีพรรคไหนได้ สส.เกินครึ่งเลย การตั้งรัฐบาลจึงจะอยู่ในมือของพรรคใหญ่สุดคือพรรค สว.ที่มี 250 คนของ คสช.

“ที่ผมห่วงคือ ที่ผ่านๆ มาอำนาจแบบมาตรา 44 ในรัฐธรรมนูญชั่วคราวนั้น จะหมดไปเมื่อประกาศใช้รัฐธรรมนูญถาวร แต่บทเฉพาะกาลของร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ให้ คสช.มีอำนาจตามมาตรา 44 ไปจนถึงตอนที่มีคณะรัฐมนตรีชุดใหม่ นั่นหมายความว่าเราจะมีการเลือกตั้งและการตั้งรัฐบาลหลังการเลือกตั้งภายใต้มาตรา 44 อีก”

ขณะเดียวกัน ถ้าร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ซึ่งมีบทเฉพาะกาลให้ คสช.เลือกสมาชิกวุฒิสภา 250 คน และคำถามพ่วงที่จะให้สมาชิกวุฒิสภาผู้เลือกนายกรัฐมนตรีร่วมกับ สส.ผ่านประชามติ ระยะเวลา 5 ปีแรกหลังการเลือกตั้ง การเมืองไทย จะไม่ใช่ระบอบประชาธิปไตยแบบที่เราเคยมีมา แต่จะเป็นระบอบไฮบริด คือถึงแม้จะมี สส.ที่มาจากการเลือกตั้ง แต่จะมี สว.ที่เลือกนายกรัฐมนตรีได้และมีอำนาจในการติดตามเร่งรัดการปฏิรูปประเทศ และการดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติ ที่มาจาก คสช.เลือก มาควบคุมการเมืองที่มาจากการเลือกของประชาชนได้

ขอ 5 ปี ‘เปลี่ยนผ่าน’ นานไป

 “ปริญญา” กล่าวว่า  คนที่จะปฏิรูปประเทศไทยให้สำเร็จได้ ไม่ใช่สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ และไม่ใช่ คสช.ด้วย แต่คือคนไทยทุกคน ประชาธิปไตยไม่ใช่การปกครองโดยนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง แต่คือการปกครองตนเองของประชาชนเจ้าของประเทศ การเลือกตั้งจึงเป็นแค่ส่วนหนึ่งของประชาธิปไตยเท่านั้น

“ผมถามว่าสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ที่เข้ามาทำงานไป 1 ปีกว่า ปฏิรูปอะไรสำเร็จบ้าง (ชูหนังสือขึ้น) ได้หนังสือมาเล่มหนึ่งครับ แผนการปฏิรูปประเทศ แล้วตอนนี้เรามีสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) หน้าที่คืออะไร หน้าที่คือมาขับเคลื่อนแผนการปฏิรูปประเทศนี้ไงครับ ถามต่อว่า แล้ว สปท. จะขับเคลื่อนการปฏิรูปสำเร็จหรือไม่ ผมว่าสิ่งที่เราจะได้จาก สปท.อาจจะเป็นแค่หนังสืออีกเล่มครับ คือ วิธีการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ คือเราเอาแต่บอกคนอื่น อย่าลืมว่าคนที่จะเปลี่ยนประเทศไทยคือคนไทย ที่เราทำอยู่นี้คือแต่งตั้งคนมาประชุมกันแล้วก็ปฏิรูปประเทศด้วยการบอกคนอื่นให้ทำ”

อย่างไรก็ตาม กว่าจะมีการเลือกตั้งเกิดขึ้นคงเป็นปี 2561 เพราะถ้าดูระยะเวลาในบทเฉพาะกาล จะเริ่มนับเมื่อรัฐธรรมนูญประกาศใช้แล้ว โดยวันลงประชามติ คือ 7 ส.ค. 2559 หากร่างรัฐธรรมนูญผ่านประชามติ แล้วคำถามพ่วงผ่านประชามติด้วย ก็ต้องมีการแก้บทเฉพาะกาลใส่อำนาจ สว. ที่เลือกนายกรัฐมนตรีได้เข้าไป แล้วก็ต้องให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบอีก ใช้เวลาอีกหนึ่งเดือนกว่าจะนำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวาย ซึ่งจะประกาศใช้อย่างเร็วก็จะอยู่ช่วงกลางเดือน ก.ย.

นอกจากนี้ ตามมาตรา 267 บัญญัติว่าหลังรัฐธรรมนูญประกาศใช้ ให้ร่างกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญให้แล้วเสร็จภายใน 240 วัน ก็บวกไป 8 เดือน จะเสร็จเดือน พ.ค. 2560 แล้ว สนช.ต้องพิจารณาให้เสร็จภายใน 60 วัน บวกอีก 2 เดือน ก็เป็นเดือน ก.ค. 2560 จากนั้นให้ศาลรัฐธรรมนูญ องค์กรอิสระ คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญพิจารณาอีก ถ้าไม่เห็นด้วยต้องแจ้งภายใน 10 วัน แล้วก็ต้องมีการตั้งกรรมาธิการวิสามัญแต่ละฝ่ายขึ้นมาพิจารณาอีก 15 วัน โดยนับตั้งแต่วันแต่งตั้ง ขั้นตอนแต่งตั้งไม่รู้จะนานแค่ไหน

ทั้งนี้ สมมติทำเร็วหน่อยก็อีกหนึ่งเดือน ก็กว่าจะเสร็จก็เดือน ส.ค. 2560 แล้วมาตรา 268 ให้เลือกตั้งภายใน 150 วัน หลังจากที่พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ประกาศใช้ก็บวกไปอีก 5 เดือน เป็นเดือน ม.ค. 2561 เลยปี 2560 ไปแล้วครับ สรุปว่ากรณีที่ร่างรัฐธรรมนูญผ่านประชามติ เลือกตั้งยืดไปถึงเดือน ม.ค. 2561 และตามร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ กกต.มีเวลาเพิ่มจาก 30 วัน เป็น 60 วัน ในการประกาศผลการเลือกตั้ง กว่าจะประชุมสภานัดแรกได้ก็จะไปถึงเดือน มี.ค. 2561 กว่าจะเลือกนายกรัฐมนตรีและมีคณะรัฐมนตรี ก็ปาเข้าไปเดือน เม.ย.หรือ พ.ค. 2561

“คสช.ยึดอำนาจเดือน พ.ค. 2557 ก็ 4 ปีพอดี เท่ากับรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง วาระหนึ่งเลยครับ แล้วยังต่อช่วงเปลี่ยนผ่าน ไปอีก 5 ปี รวมเป็น 9 ปี ผมถามว่า มันนานเกินไป หรือเปล่า”

ปริญญา กล่าวว่า โจทย์ที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ตั้งขึ้นน่าจะคลาดเคลื่อน คือ กรธ. และ คสช.ไปตั้งโจทย์ว่า ประชาธิปไตยเหมาะสมกับประเทศไทยหรือไม่ แล้วเขาก็ตอบว่า สงสัยประชาธิปไตยไม่เหมาะสม เพราะเลือกตั้งไปก็มีปัญหาอีก รัฐธรรมนูญจึงร่างออกมาไม่ค่อยเป็นประชาธิปไตย แล้วยังขอระยะเปลี่ยนผ่านอีก 5 ปี และก็ยังมีคำถามพ่วงให้ สว.เลือกนายกรัฐมนตรีอีก คือเป็นการตั้งโจทย์ที่ผิด

ทั้งนี้ โจทย์ที่ถูกต้องคือ ทำอย่างไรประชาธิปไตยจึงจะประสบความสำเร็จในไทย ไม่ใช่ตั้งโจทย์ว่าประชาธิปไตยเหมาะหรือไม่เหมาะกับประเทศไทยแบบนี้