ท่าทีญี่ปุ่นกับการผลักดันไทยเข้าทีพีพี

โดย...กรรณิการ์ กิจติเวชกุล FTA Watch

ความเคลื่อนไหวของรัฐบาลและนักธุรกิจญี่ปุ่นในการผลักดันให้ไทยเข้าร่วมวงศ์ไพบูลย์ทีพีพี (ความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจภาคพื้นแปซิฟิก) มีความน่าสนใจไม่น้อย ตั้งแต่การยกขบวนของนักธุรกิจญี่ปุ่น 60 บริษัทมาเข้าพบรัฐบาลทหารของไทย การหารือร่วมระหว่างนายกฯ ชินโสะ อาเบะ กับ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ก็มีการย้ำชัดถึงเรื่องนี้

พร้อมกันนี้มีการเคลื่อนไหวของเจโทร (องค์กรส่งเสริมการค้าต่างประเทศของญี่ปุ่น) ที่จัดสัมมนานำเสนอข้อมูลที่ชี้ว่าไทยจะล้าหลังอย่างไรหากไม่เข้าร่วมทีพีพี

อย่างไรก็ตาม ที่น่าสนใจมากที่สุดน่าจะเป็นความเห็นของเอกอัครราชทูตญี่ปุ่นประจำประเทศไทย ซะโดะชิมะ ชิโร ในโพสต์ฟอรั่ม 2016 : ทิศทางการลงทุนของญี่ปุ่นในประเทศไทยและอาเซียน ซึ่งกล่าวไว้ว่า “ขณะนี้มีความคิดเห็นที่แตกต่างกันในเรื่องทีพีพี โดยทั่วไปแล้วผู้ผลิตชาวญี่ปุ่นที่อยู่ในไทยคงอยากให้ประเทศไทยมีการเข้าร่วมเพื่อเพิ่มการค้าขายของประเทศสมาชิกในทีพีพี โดยขณะนี้เวียดนามและมาเลเซียได้เข้าร่วมทั้งหมดแล้ว จึงเชื่อว่าในอนาคตประเทศไทยคงเข้าร่วมเช่นกัน”

อย่างไรก็ตาม ในกรณีหากไทยไม่เข้าร่วม “ประเทศไทยเป็นประเทศอันดับหนึ่งที่ประสบความสำเร็จมากในการมีอุตสาหกรรม สนับสนุนอุตสาหกรรมหลักต่างๆ ซึ่งความสำเร็จนี้มิได้เกิดขึ้นได้ในคืนเดียว ทุกอย่างผ่านการสะสมมา ประเทศไทยมีความอดทน สร้างอุตสาหกรรมสนับสนุนทั้งเทียร์ 2 และเทียร์ 3 ซึ่งทำให้ไทยมีความโดดเด่นและแตกต่างจากประเทศอื่นในภูมิภาค”

“ดังนั้น ไทยจึงจะยังคงเป็นฐานสำคัญของอุตสาหกรรมต่อเพราะอยู่กับญี่ปุ่นมานาน และญี่ปุ่นก็จะรักษาความสัมพันธ์นี้ต่อไป” ท่านทูตตอบอย่างตรงไปตรงมา

ดังนั้น ความพยายามสร้างความตื่นกลัวว่าไทยจะหลุดจากห่วงโซ่อุปทานการผลิตของโลกโดยเฉพาะรถยนต์ จึงเป็นการประเมินที่เกินจริง สอดคล้องกับความเห็นของ รศ.ดร.อาชนัน เกาะไพบูลย์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ที่มองว่าแม้ไทยไม่เข้าทีพีพีก็ไม่ทำให้ไทยตกขบวน เพราะรถยนต์เป็นสินค้าที่มีการแบ่งโซนการขายชัดเจน บรรษัทข้ามชาติควบคุมอยู่แล้ว ดังนั้นยังไงๆ รถยนต์ที่ผลิตในไทยก็ไม่ได้ส่งไปสหรัฐ อาจมีไปบ้างนิดหน่อย แต่ไม่ได้ส่งออกไปอย่างเป็นล่ำเป็นสัน

อีกทั้งการย้ายฐานหรือการขยับของซัพพลายเชนก็ไม่ได้มาจากการได้ลดภาษีเล็กๆ น้อยๆ แต่มาจากโครงสร้างพื้นฐาน “การที่จะไปตั้งโรงงานสักที่หนึ่ง นักลงทุนไม่ได้สนใจแค่ส่วนลดทางภาษีเพียง 5-10% แต่ต้องพิจารณาว่าโครงสร้างพื้นฐานทั้งหมดเอื้อหรือไม่”

แล้วเหตุใดภาคธุรกิจญี่ปุ่นจึงพยายามผลักดันให้ไทยต้องเข้าร่วมทีพีพี หรือจริงๆ แล้วเหตุผลเบื้องหลังอาจไม่ได้เกี่ยวพันกับการลงทุนโดยตรง (เอฟดีไอ) ที่ญี่ปุ่นมาลงทุนในอุตสาหกรรมต่างๆ ในไทย แต่มีความลึกลับซับซ้อนกว่านั้น

ประเด็นนี้ต้องมองย้อนกลับไปถึงความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจไทย-ญี่ปุ่น (เจเทปา) ซึ่งลงนามเมื่อปี 2550 มีเนื้อหาสาระสำคัญมากบางประการที่แม้มีความตกลงดังกล่าวแล้ว แต่ภาคธุรกิจญี่ปุ่นยังไม่ได้ตามที่ต้องการ

ประการแรก คือ การจดสิทธิบัตรจุลชีพ ภายใต้กฎหมายสิทธิบัตร พ.ศ. 2522 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2542 ประเทศไทยไม่อนุญาตให้มีการจดสิทธิบัตรที่เกี่ยวกับสิ่งมีชีวิต แต่ข้อบท 130 (3) ในเจเทปา กลับเขียนข้อความซึ่งเปิดให้มีการจดสิทธิบัตรจุลชีพตามธรรมชาติ หรือห้ามปฏิเสธคำขอในลักษณะดังกล่าว

นี่ถือเป็นความผิดพลาดและความไม่เท่าทันของผู้เจรจาฝ่ายไทย ต่างกับความตกลงลักษณะเดียวกันที่ฟิลิปปินส์และมาเลเซียทำกับญี่ปุ่นไม่อนุญาตเรื่องดังกล่าวไว้ จนในที่สุดก่อนการลงนามความตกลงดังกล่าว ต้องจัดให้มีการแลกหนังสือระดับรัฐมนตรีระหว่างไทยและญี่ปุ่น เพื่อทำความเข้าใจร่วมว่าทั้งสองฝ่ายมีสิทธิในการพิจารณาให้หรือไม่ให้สิทธิบัตรจุลชีพ

ขณะที่ทีพีพีต่างออกไปจากกฎหมายไทยโดยสิ้นเชิง เพราะทีพีพีบังคับให้ประเทศสมาชิกต้องเป็นภาคีอนุสัญญา UPOV 1991 ซึ่งยอมให้นักปรับปรุงพันธุ์พืชผูกขาดเมล็ดพันธุ์และสายพันธุ์ย่อยของสิ่งที่อ้างว่าเป็นพันธุ์พืชใหม่ โดยไม่จำเป็นต้องแบ่งปันผลประโยชน์ให้ชุมชนท้องถิ่นเจ้าของพันธุ์ และยังตัดสิทธิเกษตรกรในการเก็บรักษาและแบ่งปันเมล็ดพันธุ์ อีกทั้งยังมีเนื้อหาสาระในบททรัพย์สินทางปัญญาให้ประเทศต่างๆ ต้องยอมรับการขอสิทธิบัตรพันธุ์พืช

นั่นเท่ากับว่าภาคธุรกิจของญี่ปุ่นซึ่งบางส่วนเข้ามาเสาะแสวงหาพันธุ์พืชและจุลชีพในประเทศไทยเตรียมไว้นานแล้วจะได้ประโยชน์จากเนื้อหาของทีพีพีทันที

จากการศึกษาของมูลนิธิชีววิถีและรายงานผลกระทบด้านสุขภาพซึ่งจัดทำโดยสำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ ที่ได้ประเมินผลกระทบการเข้าเป็นภาคีอนุสัญญา UPOV 1991 ชี้ว่าประเทศไทยต้องแก้ไขหรือกระทั่งยกเลิก พ.ร.บ.คุ้มครองพันธุ์พืช พ.ศ. 2542 ซึ่งจะมีผลกระทบหลักๆ คือ

1.เมล็ดพันธุ์แพงขึ้น 2-6 เท่า ค่าใช้จ่ายจะเพิ่มจาก 2.8 หมื่นล้านบาท/ปี เป็น 8.4 หมื่น-1.43 แสนล้านบาท/ปี เพราะขยายสิทธิบรรษัทและขยายระยะเวลาการผูกขาด ลดสิทธิเกษตรกรในการเก็บเมล็ดพันธุ์ไปปลูกต่อ เกษตรกรที่ละเมิดมีโทษอาญาและแพ่ง

2.บรรษัทยักษ์ใหญ่สามารถใช้พันธุ์พืชโดยไม่ต้องแบ่งปันผลประโยชน์ โดยเปลี่ยนนิยามพันธุ์พืชพื้นเมืองทั่วไปที่บรรษัทจะต้องขออนุญาตเข้าถึงและแบ่งปันผลประโยชน์ให้แก่ประเทศในกรณีที่นำไปใช้ในการวิจัยเพื่อการค้าและปรับปรุงพันธุ์ โดยนิยามให้ยกเว้น “พันธุ์พืชที่ผ่านกระบวนการปรับปรุงพันธุ์” เป็นการเปิดช่องให้บรรษัทหลีกเลี่ยงการแบ่งปันผลประโยชน์จากการนำพันธุ์พืชพื้นเมืองทั่วไปของประเทศไปใช้ประโยชน์ทางการค้า

3.ขยายการผูกขาดไม่ใช่เฉพาะพันธุ์พืชใหม่เท่านั้น แต่รวมถึงสายพันธุ์ย่อย (Essentially Derived Varieties - EDVs) สายพันธุ์ที่ไม่มีความเด่นชัดจากพันธุ์พืชอื่น หรือพันธุ์พืชซึ่งมีความแตกต่างจากพันธุ์อื่นๆ ในลักษณะที่ไม่เกิดประโยชน์ เป็นการเอื้ออำนวยให้บรรษัทยักษ์ใหญ่ผูกขาดพันธุ์พืชอย่างกว้างขวาง และจะเป็นอุปสรรคของนักปรับปรุงพันธุ์รายย่อยในการเข้าถึงสายพันธุ์เพื่อใช้สำหรับการปรับปรุงพันธุ์

4.บรรษัทข้ามชาติจดสิทธิการใช้ประโยชน์จากจุลินทรีย์ได้ ซึ่งไทยมีศักยภาพทางเศรษฐกิจในด้านนี้เป็นมูลค่าสูงถึง 3-5 แสนล้านบาท/ปี แต่นี่อาจไม่ได้ตกเป็นประโยชน์ของคนไทยอีกต่อไป

จึงไม่น่าแปลกใจที่จะเห็นความขมีขมันของภาคธุรกิจญี่ปุ่น ไปพร้อมๆ กับอุตสาหกรรมเกษตรยักษ์ใหญ่ของไทยและหน่วยราชการบางแห่งที่ทำงานกันอย่างแนบแน่น ถึงขั้นที่พร้อมจะแก้กฎหมายคุ้มครองพันธุ์พืชไว้ก่อนเพื่อรองรับการเข้าร่วมทีพีพี ทั้งที่ผลประโยชน์จะตกกับใครจริงๆ นั้นยังไม่แน่ชัด

อีกประเด็นใหญ่ที่นักลงทุนญี่ปุ่นยังไม่ได้ไปจากความตกลงเจเทปา และนี่คือสุดยอดปรารถนา นั่นคือการคุ้มครองการลงทุนที่เปิดโอกาสให้นักลงทุนญี่ปุ่นสามารถฟ้องล้มนโยบาย กฎหมาย มาตรการที่รัฐไทยออกเพื่อประโยชน์สาธารณะได้ หากพวกเขาไม่พอใจและคิดว่านโยบายหรือมาตรการเหล่านั้นจะกระทบต่อการแสวงหากำไรสูงสุด

จากสาระที่มีในเจเทปา ทั้งนิยามการลงทุนที่ต้องได้รับความคุ้มครองจะเกินไปกว่าการลงทุนโดยตรง แต่หมายรวมถึงหุ้น กำไร สิทธิในทรัพย์สินทางปัญญา สินเชื่อ ทรัพย์สินอื่นที่จับต้องได้และจับต้องไม่ได้ สัมปทาน ใบอนุญาต จะใกล้เคียงกับที่ปรากฏอยู่ในทีพีพี รวมทั้งนิยามการเวนคืนยึดทรัพย์นักลงทุนอันเป็นเหตุให้นักลงทุนไปฟ้องร้องรัฐผ่านกลไกอนุญาโตตุลาการระหว่างประเทศ (ISDS) ครอบคลุมถึง “การใช้มาตรการใดๆ ที่เทียบเท่ากับการเวนคืนหรือการทำให้เป็นของรัฐ” หรือที่รู้จักกันว่า “การยึดทรัพย์โดยอ้อม (Indirect Expropriation)”

รวมถึงนโยบายกฎหมายมาตรการที่รัฐออกเพื่อประโยชน์สาธารณะแล้ว แต่ความเข้มข้นของทีพีพีอยู่ที่แม้เป็นเพียงร่างกฎหมายหรือแนวคิดเกี่ยวกับนโยบายก็สามารถนำไปฟ้องร้องล้มเลิกนโยบายหรือมาตรการนั้น และยังสามารถเรียกร้องค่าเสียหายจากงบประมาณแผ่นดินที่ได้อีก

เมื่อผนวกรวมเข้ากับสิ่งที่สอดแทรกในบทต่างๆ ที่ใช้คำที่ให้ภาพพจน์ในเชิงบวก ไม่ว่าจะเป็นบทที่ว่าด้วยความโปร่งใสและการต่อต้านคอร์รัปชั่น การไปด้วยกันได้ของกฎระเบียบ การบังคับใช้กฎหมาย ฯลฯ จะทำให้การออกนโยบายหรือมาตรการเพื่อประโยชน์แก่สาธารณะ แต่อาจมีผลกระทบกับนักลงทุนเป็นไปไม่ได้เลย

ยิ่งไปกว่านั้นในทีพีพียังเขียนรับรองให้รัฐต้องดูแลนักลงทุนต่างชาติให้ดีกว่าคนในชาติ ในอดีตข้อบทการลงทุนถูกวิจารณ์ว่าดูแลนักลงทุนต่างชาติดีกว่าคนในชาติเสียอีก ซึ่งผิดหลักการปฏิบัติที่เท่าเทียมในข้อตกลงเขตการค้าเสรี ในทีพีพีระบุชัดเจนเลยว่าการดูแลนักลงทุนต่างชาติดีกว่าคนในชาติ ไม่ถือว่าขัดกับหลักการปฏิบัติอย่างเท่าเทียม นั่นอาจหมายความว่า ถ้าเดิมต้องเอาร่างกฎหมายมารับฟังความคิดเห็นของประชาชน ต่อแต่นี้ไม่ต้องก็ได้ แต่ต้องรับฟังความคิดเห็นของนักลงทุนต่างชาติ

เมื่อเทียบกับกรณีที่ได้เกิดขึ้นหลังเหตุการณ์หายนะที่โรงไฟฟ้านิวเคลียร์ฟูกุชิมา ทำให้ทางการไทยต้องสั่งตรวจเข้มสินค้าที่มาจากพื้นที่ดังกล่าวเพื่อป้องกันสินค้าที่ปนเปื้อนกัมมันตรังสี หากไทยเข้าร่วมทีพีพีก็แทบไม่มีความจำเป็นที่ทูตญี่ปุ่นจะต้องวิ่งเข้าออกกระทรวงสาธารณสุขไม่ต่ำกว่าสัปดาห์ละ 2 ครั้ง เพื่อหารือให้มีการผ่อนปรนการตรวจ แต่นักลงทุนสามารถยื่นโนติสว่าจะฟ้องร้องต่ออนุญาโตตุลาการระหว่างประเทศได้ ถึงแม้จะมีข้อยกเว้นให้รัฐมีสิทธิออกนโยบายเพื่อป้องกันสาธารณสุขในประเทศ แต่ก็ต้องฝ่าด่านการตีความว่าเข้าข้อยกเว้นหรือไม่ ซึ่งภาครัฐอาจจะยกเลิกมาตรการนี้ไปในที่สุด

นี่จึงเป็นสุดยอดปรารถนาของนักลงทุนข้ามชาติ รวมทั้งนักลงทุนญี่ปุ่น