คำสั่งฉบับที่ 9/2559 ข้อจำกัด-กลัดกระดุมผิดเม็ด

โดย...บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์ และ ธีรดา ศุภะพงษ์

คำสั่งหัวหน้า คสช.ฉบับที่ 9/2559 ที่ออกมาเมื่อวันที่ 7 มี.ค.ที่ผ่านมา ถูกนักวิชาการด้านสิ่งแวดล้อม เครือข่ายต่างๆ รวม 56 องค์กร ออกแถลงการณ์คัดค้าน โดยเห็นว่าเป็นการส่งสัญญาณทางนโยบายของรัฐบาลที่มุ่งลงทุนโครงการขนาดใหญ่ ซึ่งที่ผ่านมามักก่อให้เกิดผลกระทบต่อระบบนิเวศ สิ่งแวดล้อม สุขภาพของชุมชนท้องถิ่น

การเร่งรัดการลงทุนและได้เอกชนมาดำเนินโครงการโดยยังมิได้ผ่านการประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม เป็นการสร้างบรรทัดฐานที่บกพร่อง ละเว้นการปฏิบัติตามขั้นตอนของกฎหมายที่ปกป้องผลประโยชน์ของสาธารณะจึงไม่สอดคล้องกับเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development Goals หรือ SDGs) ภายใต้กรอบขององค์การสหประชาชาติที่ประเทศไทยได้แสดงเจตจำนงผูกพันทางการเมืองในการปฏิบัติ

ทั้งยังไม่สอดคล้องกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 12 ที่มุ่งสร้างความสมดุลระหว่างการพัฒนาด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม เพื่อมุ่งสู่การเติบโตกระแสเศรษฐกิจสีเขียว (Green Economy) และการเติบโตที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม ซึ่งเป็นทางเลือกใหม่ในการพัฒนาเพื่อลดปัญหาสิ่งแวดล้อมและการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ

นอกจากนี้ เนื่องจากการพัฒนาโครงการขนาดใหญ่ของรัฐอาจมีผลกระทบอย่างกว้างขวางและรุนแรงต่อสิ่งแวดล้อม สุขภาพ และคุณภาพชีวิต แม้ว่าจะยังให้มีการทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (อีไอเอ) ต่อไป แต่จะสร้างผลกระทบและความเชื่อมั่นต่อความเป็นอิสระในการจัดทำและพิจารณารายงานอีไอเอ และจะยิ่งทำให้โครงการที่ดำเนินการตามคำสั่งดังกล่าวมีปัญหาความขัดแย้ง ความไม่เชื่อถือยอมรับจากประชาชนและชุมชนในพื้นที่โครงการ รวมทั้งจากสาธารณะ

แม้ว่าจะเป็นโครงการที่มีประโยชน์ต่อสังคมก็ตาม ต้องขอเน้นย้ำว่า ผลของคำสั่งที่ 9/2559 ไม่ได้ให้หยุดทำรายงานอีไอเอ แต่ให้จัดหาเอกชนมารับดำเนินโครงการของรัฐไปพร้อมๆ กับกระบวนการจัดทำและพิจารณารายงานอีไอเอ

อย่างไรก็ดี ตรงนี้เป็นข้อจำกัดหรืออาจเรียกว่าจุดอ่อนสำคัญของคำสั่งฉบับนี้ เพราะในขั้นตอนที่จัดหาเอกชนมาดำเนินโครงการนั้น การศึกษาผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (อีเอชไอเอ) ยังดำเนินการไม่เสร็จ หากระหว่างการทำและพิจารณาอีไอเอ พบว่า โครงการนั้นอาจสร้างผลกระทบในบางด้าน และต้องปรับเปลี่ยนการออกแบบโครงการ การขยับพื้นที่โครงการ ทำให้ต้องลงทุนเพิ่มเติมเพื่อการป้องกันและลดผลกระทบ เอกชนจะยินยอมแบกรับต้นทุนต่างๆ ที่เพิ่มขึ้นจากราคาเดิมในตอนแรกหรือไม่

ความกังวลอีกด้าน คือ อาจมีความพยายามผลักดันให้โครงการดำเนินต่อไปโดยควบคุมให้ต้นทุนเพิ่มน้อยที่สุดจากราคาในครั้งแรก หากเป็นเช่นนั้นก็เท่ากับว่าการทำอีไอเอและข้อเสนอเกี่ยวกับมาตรการป้องกันและลดผลกระทบที่เสนอไว้ในรายงานอีไอเอจะไม่ได้ถูกใช้ประโยชน์ แต่เป็นเพียงการทำรายงานอีไอเอเพื่อให้ครบถ้วนตามข้อกำหนดในกฎหมายเท่านั้น

จุดอ่อนสำคัญอีกประการของคำสั่งที่ 9/2559 คือ การมุ่งแก้ไขปัญหาของระบบการทำรายงานอีไอเอเฉพาะในมิติเรื่อง “ความล่าช้า” เท่านั้น

มีรายงานการศึกษาวิจัยหลายฉบับที่ชี้ให้เห็นว่า ระบบรายงานอีไอเอของไทยเป็นปัญหาในเชิงโครงสร้างและระบบมีปัญหาในหลากหลายมิติ ส่วนหนึ่งเป็นปัญหาเรื่องความล่าช้าตามที่ต้องการแก้ไขโดยคำสั่งนี้

อย่างไรก็ตาม ยังมีปัญหาในด้านการขาดความเชื่อถือ เชื่อมั่นจากประชาชนและชุมชน เนื่องจากไม่โปร่งใสในการเข้าถึงข้อมูลรายงานอีไอเอ ปัญหาการมีส่วนร่วม ผลประโยชน์ทับซ้อน ปัญหาการติดตามตรวจสอบให้มีการปฏิบัติตามมาตรการลดผลกระทบที่ระบุไว้ในรายงานอีไอเอ ปัญหาการบังคับใช้กฎหมาย ฯลฯ

ผลของปัญหาเหล่านี้สะท้อนออกมาเป็นระยะ กรณีที่โด่งดังเป็นปัญหาในระดับชาติ คือ กรณีพื้นที่อุตสาหกรรมมาบตาพุด จ.ระยอง ที่นำไปสู่การตั้งคณะกรรมการ 4 ฝ่าย ในช่วงปี 2552

ความพยายามผลักดันปฏิรูประบบอีไอเอมีมาเป็นลำดับ นับตั้งแต่ปี 2547 ได้จัดทำโดยคณะกรรมการปฏิรูประบบอีไอเอที่แต่งตั้งโดย รมว.ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (ประพัฒน์ ปัญญาชาติรักษ์) ข้อเสนอตามมติสมัชชาสุขภาพแห่งชาติ ปี 2555 ข้อเสนอคณะทำงานเตรียมการปฏิรูปเพื่อคืนความสุขให้คนในชาติ สำนักงานปลัดกระทรวงกลาโหม ปี 2557

ล่าสุดเป็นข้อเสนอของสภาปฏิรูปแห่งชาติ ปี 2558 ทั้งหมดนี้ก็เพื่อการยกเครื่อง ปฏิรูปการจัดทำ การพิจารณา และการติดตามมาตรการลดผลกระทบตามรายงานอีไอเอทั้งระบบ แต่ยังไม่เคยประสบผลสำเร็จ

เมื่อปัญหาในมิติด้านอื่นๆ ยังไม่ถูกแก้ไขปฏิรูป แต่มีคำสั่งฉบับที่ 9 ที่มุ่งแก้ไขเฉพาะเรื่องความล่าช้าเพียงมิติเดียว จึงนำไปสู่ข้อท้วงติงและข้อวิจารณ์คัดค้านตามมาจากผู้ที่เกี่ยวข้องและเคยได้ประสบกับปัญหาจากโครงการพัฒนา เนื่องจากเห็นว่ามิใช่การแก้ไขปัญหาทั้งระบบอย่างเหมาะสม ไม่ได้เป็นการปฏิรูประบบและโครงสร้างของการทำรายงานอีไอเออย่างที่ควรจะเป็น

หากมุ่งลดเวลา โดยที่ปัญหาในมิติอื่นๆ ยังไม่ได้ถูกแก้ไข ก็จะยิ่งสร้างปัญหาความขัดแย้งมากขึ้นระหว่างโครงการพัฒนากับการดูแลรักษาสิ่งแวดล้อม และระหว่างหน่วยงานรัฐกับชุมชนที่ได้รับผลกระทบ

อันที่จริงปัญหาความล่าช้าการทำและพิจารณารายงานอีไอเอก็มิได้เกิดจากกระบวนการประมูลโครงการ การจัดซื้อจัดจ้างเท่านั้น แต่ยังมีสาเหตุอีกหลายด้าน เช่น การจัดทำรายงานที่ไม่มีคุณภาพและสมบูรณ์เพียงพอ ทำให้ต้องปรับแก้ไขหรือศึกษาเพิ่มเติมหลายรอบ ความล่าช้าที่เกิดจากความขัดแย้งของโครงการกับชุมชน เนื่องจากกระบวนการจัดทำและพิจารณาโครงการขาดธรรมาภิบาล เป็นต้น

ดังนั้น การแก้ไขปัญหาเรื่องอีไอเอที่ถูกต้องและเหมาะสม และต้องเร่งทำ คือ การปฏิรูประบบและโครงสร้างการทำรายงานอีไอเอตามข้อเสนอของมติสมัชชาสุขภาพ ปี 2555 ผนวกกับข้อเสนอของสภาปฏิรูปแห่งชาติ และต้องนำการ “ประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์” (Strategic Environmental Assessment : SEA) มาใช้ดำเนินการ เพื่อช่วยพิจารณาทางเลือกเชิงยุทธศาสตร์ของการพัฒนาในระดับพื้นที่และสาขาการผลิต เป็นการลดความขัดแย้งตั้งแต่ในระดับนโยบายและการวางแผนพัฒนา

การดำเนินงานตามข้อเสนอดังกล่าวจำเป็นต้องปรับปรุงแก้ไข พ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 ทั้งฉบับ ให้เป็นเครื่องมือสนับสนุนการพัฒนาอย่างยั่งยืน โดยได้จัดทำข้อเสนอและยกร่างปรับปรุงกฎหมายไว้แล้ว โดยคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

สำหรับการจัดหาเอกชนมาดำเนินโครงการนั้น ต้องสร้างความเชื่อมั่นให้กับรัฐและชุมชนว่า หากมีผลการทำรายงานอีไอเอชี้ว่าต้องปรับเปลี่ยนการออกแบบโครงการ การปรับย้ายพื้นที่โครงการ ต้องมีการลงทุนเพิ่มเติมเพื่อป้องกันและลดผลกระทบ จะมีแนวทางป้องกันมิให้เกิดเป็นข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานรัฐเจ้าของโครงการกับเอกชนที่มารับดำเนินโครงการ

สิ่งเหล่านี้เป็นความคาดหวังของสังคม และเป็นภารกิจหลักของรัฐบาลและ คสช.ที่ต้องการปฏิรูปประเทศให้เห็นผลเกิดขึ้นจริง