เปิดใบสั่งคสช. ตั้ง 'สว.-เหล่าทัพ' คุมรัฐบาล

โดย...ทีมข่าวการเมืองโพสต์ทูเดย์

หมายเหตุ - พล.อ.ธีรชัย นาควานิช ผู้บัญชาการทหารบกในฐานะเลขาธิการคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ได้มีหนังสือด่วนที่สุด ลงวันที่ 13 มี.ค. 2559 เรื่องข้อเสนอแนวทางการปรับปรุงบทเฉพาะกาลในร่างรัฐธรรมนูญ ถึง มีชัย ฤชุพันธุ์ ประธากรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) จำนวน 6 หน้า ซึ่งเป็นฉบับเดียวกันกับประชุมคณะรัฐมนตรี ได้ให้ความเห็นชอบ เมื่อวันที่ 15 มี.ค. โดยอ้างมติแม่น้ำ 4 สาย ซึ่งมีเนื้อหาดังนี้

ในการประชุมหารือเป็นการภายในระหว่างหัวหน้า คสช. นายกรัฐมนตรี ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ และประธานสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ณ ทำเนียบรัฐบาล เมื่อวันที่ 7 มี.ค. 2559 ที่ประชุมได้รับทราบตามที่หัวหน้า คสช. แจ้งให้ทราบถึงแนวทางและขั้นตอนการคืนอำนาจให้แก่ประชาชน (Roadmap) ระยะที่หนึ่ง ระยะที่สอง และระยะที่สาม ตามที่เคยประกาศไว้แล้ว นอกจากนั้นเมื่อได้พิจารณาถึงสถานการณ์ของประเทศในทางการเมือง เศรษฐกิจ สังคมแล้ว

ที่ประชุมแสดงความห่วงใยว่าโดยที่ห้วงเวลาหลังการเลือกตั้งทั่วไปเป็นการเปลี่ยนผ่านจากการยึดอำนาจรัฐเมื่อวันที่ 22 พ.ค. 2557 ซึ่งเป็นที่ทราบแล้วว่าภายหลังจากนั้นได้มีการตรวจสอบและดำเนินคดีทั้งทางแพ่งและอาญาต่อผู้กระทำผิดในคดีทุจริตและประพฤติมิชอบ คดียาเสพติด และคดีค้ามนุษย์อย่างเข้มงวดตามกฎหมายและกระบวนการยุติธรรม ทั้งยังดำเนินการปฏิรูปประเทศไปแล้วบางเรื่อง มีการออกกฎหมายและขับเคลื่อนการพัฒนาเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ สร้างความเป็นธรรมในสังคมและเพิ่มความเข้มแข็งในการแข่งขันทางเศรษฐกิจในตลาดโลก การดูแลรักษาความสงบเรียบร้อย ความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินของประชาชน การจัดระเบียบสังคม และการพิทักษ์รักษาสถาบันพระมหากษัตริย์และพระบรมเดชานุภาพมิให้มีการล่วงละเมิดจาบจ้วงที่เคยเกิดขึ้นก่อนวันที่ 22 พ.ค. 2557

ดังนั้น สิ่งที่ คสช.และรัฐบาลได้ดำเนินการไว้ ซึ่งย่อมส่งผลกระทบกระเทือนบุคคลบางหมู่เหล่าเป็นธรรมดาและกำลังฟื้นฟูดูแลให้เข้ารูปเข้ารอย อาจถูกล้มล้างหรือเปลี่ยนแปลงจนขาดความต่อเนื่อง โดยอาศัยวิถีและกลไกประชาธิปไตยว่ามาจากการเลือกตั้งเป็นข้ออ้าง จึงใช้เสียงข้างมากในรัฐสภามุ่งเอาชนะคะคานจนเกิดความเปลี่ยนแปลง ความขัดแย้งรุนแรง และความไม่ปกติสุขดังที่เคยเกิดขึ้นมาแล้วและหวนกลับคืนมาใหม่จนเข้าวงจรเดิมดังที่เรียกกันทางสื่อต่างๆ ว่าเป็นกับดักทางเศรษฐกิจ กับดักทางสังคมที่ชะลอการพัฒนาประเทศ และกับดักทางการเมืองที่สร้างความหวาดระแวงหรือเกลียดชังในหมู่ประชาชน รัฐบาลเองก็จะขาดเสถียรภาพ การปฏิรูปและการออกกฎหมายอาจดำเนินการต่อไปไม่ได้ อันจะทำให้ระบอบประชาธิปไตยและความมั่นคงแห่งชาติล้มครืนลง กรณีเช่นนั้นไม่เป็นตามเจตนารมณ์ของ คสช. ในการเข้าควบคุมการบริหารประเทศ เมื่อวันที่ 22 พ.ค. 2557

คสช.ได้ติดตามรับฟังความเห็นดังกล่าวและข้อแนะนำจากวงการและภาคส่วนต่างๆ ทั้งในทางเศรษฐกิจ การเมือง และประชาชนอย่างหลากหลายตลอดมา เมื่อพิจารณาถึงสถานการณ์แล้ว สิ่งที่วิตกกังวลมีแนวโน้มว่าจะเป็นไปได้สูง โดยพิจารณาจากความเคลื่อนไหวและความพยายามของบุคคลบางหมู่เหล่าที่วางแผนเคลื่อนออกมาต่อต้าน ปลุกระดมและแทรกซึมอยู่ทั่วไป เพื่อทำลายความชอบธรรมและขัดขวางการดำเนินการต่างๆ ในการคืนความสงบสุขแก่ประชาชนในขณะนี้ จึงขอเสนอแนวทางการปรับปรุงร่างรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาดังนี้

1.ปกติแล้วร่างกฎหมายทั้งหลายหรือแม้แต่รัฐธรรมนูญย่อมต้องมีบทเฉพาะกาลรองรับการดำเนินการที่ทำไปแล้ว และการดำเนินการใหม่ที่ประสงค์จะให้ดำเนินการต่อไป เพื่อให้เกิดความต่อเนื่องหรือมิฉะนั้นก็เป็นการกำหนดภารกิจในช่วงรอยต่อระหว่างเก่ากับใหม่ให้พัฒนาไปเป็นลำดับอย่างมั่นคง แม้แต่รัฐธรรมนูญในอดีต เช่น ฉบับ พ.ศ. 2511 ฉบับ พ.ศ. 2517 ฉบับ พ.ศ. 2521 ฉบับ พ.ศ. 2534 ฉบับ พ.ศ. 2540 และฉบับ พ.ศ. 2550 ก็มีบทเฉพาะกาลเช่นว่านี้ ซึ่งหมายความว่าในขณะที่บทบัญญัติต่างๆ ของรัฐธรรมนูญมีผลบังคับอย่างถาวรและเต็มรูปแบบในทันที เช่น หมวดว่าด้วยพระมหากษัตริย์ สิทธิเสรีภาพของปวงชนชาวไทย ศาล องค์กรอิสระ การปกครองส่วนท้องถิ่น บทบัญญัติเกี่ยวกับการเลือกตั้ง สส. แต่บางมาตราบางเรื่องที่มีเหตุผลและความจำเป็นดังได้กล่าวมาแล้ว อาจต้องการเวลา การพัฒนา และการประคับประคองในช่วงเวลา หัวเลี้ยวหัวต่อหรือระยะเปลี่ยนผ่าน ซึ่งมีความอ่อนไหวมาก เพื่อให้ประเทศและระบอบประชาธิปไตยเพิ่มความเข้มแข็งเป็นลำดับตามมาตรการชั่วคราวที่กำหนดไว้ในบทเฉพาะกาลเสมือนประคับประคองคนที่เพิ่งฟื้นจากอาการบอบช้ำหรือการเจ็บไข้ได้ป่วยอาการหนัก หากเร่งก้าวกระโดดดังคนปกติที่แข็งแรงแล้วโดยทันทีอาจล้มเจ็บอาการทรุดหนักได้อีก จำเป็นต้องระมัดระวังเพื่อให้เข้มแข็งมั่นคงอย่างยั่งยืน

คสช.เห็นว่าการที่ประเทศจะใช้ระบบสองสภา สภาหนึ่ง คือ สภาผู้แทนราษฎร สมาชิกมาจากการเลือกตั้งย่อมเป็นสิ่งถูกต้องเหมาะสมตามหลักสากล แม้วิธีการเลือกตั้งจะเป็นปัญหาโต้แย้งก็ตาม ซึ่งเป็นปกติของการร่างรัฐธรรมนูญทุกครั้ง เพราะทุกวิธีต่างก็มีข้อด้อยข้อเด่นและยังจะเกี่ยวกับความได้เปรียบเสียเปรียบในการเลือกตั้งของแต่ละพรรคการเมืองหรือผู้สมัครแต่ละคนอีกด้วย

ส่วนอีกสภาหนึ่ง คือ วุฒิสภานั้น สว.ในบางประเทศที่ปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยก็มีส่วนที่มาจากการแต่งตั้งหรือเป็นการดำรงตำแหน่งตามตำแหน่งหน้าที่ในประเทศไทย สว.ในอดีตเคยมีที่มาทั้งจากการเลือกตั้ง แต่งตั้ง และสรรหาหรือผสมกัน ซึ่งต่างก็มีข้อดีข้อเสียเช่นกัน แต่เมื่อคำนึงถึงความมุ่งหมายของการให้มีวุฒิสภาตามร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้คือ ทำหน้าที่พิทักษ์รัฐธรรมนูญ ดูแลการขับเคลื่อนการปฏิรูปและเป็นสภากลั่นกรองร่าง พ.ร.บ.ในกระบวนการนิติบัญญัติแล้ว ประกอบกับมีข้อเสนอจากประชาชนว่าเพื่อมิให้มีวุฒิสภาถูกอิทธิพลทางการเมืองชักจูงหรือครอบงำโดยตรงหรือโดยอ้อม

ดังนั้น ในช่วงเวลาหัวเลี้ยวหัวต่อที่เริ่มจัดระเบียบทางการเมืองใหม่ มีการบังคับใช้บทบัญญัติเกี่ยวกับการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐและมาตรฐานทางคุณธรรม จริยธรรมสำหรับผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองอย่างเคร่งครัด แม้นักการเมืองบางส่วนจะประพฤติปฏิบัติตามกติกาและซื่อสัตย์สุจริต เป็นที่น่าไว้วางใจ แต่ก็อาจมีบุคคลบางหมู่บางเหล่าที่พยายามใช้ความได้เปรียบหรือเสียงข้างมากในรัฐสภาบิดเบือนเจตนารมณ์ของกฎเกณฑ์กติกาการปกครองบ้านเมืองเพื่อสร้างประโยชน์ส่วนตน และในขณะที่ภารกิจในการปฏิรูปทางการเมืองและอื่นๆ ยังต้องดำเนินต่อไป

ดังนั้น ในระยะเริ่มแรกซึ่งเป็นวาระแรกของ สส.ที่มาจากการเลือกตั้ง จึงควรมีบทเฉพาะกาลให้ สว.ชุดแรกมาจากการคัดสรร หรือแต่งตั้งตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่เป็นธรรม ตามข้อเสนอในบทเฉพาะกาลเพื่อกรุณาพิจารณาดังนี้

1.1 จำนวน สว.ควรมีจำนวนกึ่งหนึ่งของ สส. คือ 250 คน เพื่อให้สามารถรักษาสัดส่วนในการใช้อำนาจหน้าที่บางอย่างร่วมกับสภาจำนวน 500 คน ได้อย่างเหมาะสมและมีประสิทธิภาพ

1.2 ที่มา มาจากการสรรหา คัดสรร หรือแต่งตั้งจากผู้ทรงคุณวุฒิโดยทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯแต่งตั้ง วิธีการควรดำเนินการ โดยคณะกรรมการที่เป็นอิสระ เป็นกลาง เป็นที่น่าเชื่อถือตามกฎเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนดโดยมีจำนวนประมาณ 8-10 คน

1.3 วาระ 5 ปี (ที่จริงควรมีวาระเท่า สส. คือ 4 ปี แต่เพื่อให้มีเวลาเหลื่อมออกไปและต่อเนื่องกับ สส.ที่เข้ามาใหม่สักระยะหนึ่งและสอดคล้องกับช่วงเวลาตามยุทธศาสตร์ชาติ และแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ จึงควรให้มีวาระ 5 ปี)

1.4 คุณสมบัติ เป็นไปตามที่ กรธ.จะกำหนด แต่เพื่อประโยชน์ในการดูแลและพิทักษ์รักษาความมั่นคงและความสงบเรียบร้อยในบ้านเมืองเป็นที่วางใจแก่ประชาชน ในกรณีที่ต้องมีคุณสมบัติว่า “ไม่เป็นข้าราชการซึ่งมีตำแหน่งหรือเงินเดือนประจำ” ควรเปิดให้สามารถแต่งตั้งข้าราชการผู้ดำรงตำแหน่งสำคัญบางตำแหน่ง ซึ่งมิใช่สมาชิกใน คสช.ในปัจจุบัน โดยให้มีจำนวนไม่เกิน 6 คน หรือไม่เกินร้อยละตามสัดส่วนเพียงเล็กน้อย เข้ามาเป็น สว. โดยตำแหน่งได้และไม่มีอำนาจหน้าที่พิเศษกว่า สว.คนอื่น ในกรณีที่พ้นจากตำแหน่งข้าราชการก็ให้ผู้นั้นพ้นจากความเป็น สว. และให้ผู้ดำรงตำแหน่งนั้นคนใหม่เข้ามาเป็นแทน คำว่า สว. โดยตำแหน่งในที่นี้มุ่งหมายถึงตำแหน่งอันจะเป็นหลักประกันด้านความมั่นคงแห่งชาติ ได้แก่ ปลัดกระทรวงกลาโหม ผู้บัญชาการทหารสูงสุด ผู้บัญชาการทหารบก ผู้บัญชาการทหารเรือ ผู้บัญชาการทหารอากาศ และผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ

1.5 อำนาจหน้าที่ สว.ประเภทนี้ไม่มีอำนาจหน้าที่เลือกกำหนดตัวนายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรี แต่ควรให้มีอำนาจหน้าที่พิทักษ์รัฐธรรมนูญดูแลการขับเคลื่อนการปฏิรูป ตามแผนการปฏิรูป แนวนโยบายแห่งรัฐ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และยุทธศาสตร์ชาติ ตลอดจนมีส่วนในกระบวนการนิติบัญญัติตามที่รัฐธรรมนูญจะกำหนด ส่วนวิธีดำเนินการตามแผนและนโยบายเหล่านั้นย่อมเป็นไปตามที่คณะรัฐมนตรีแต่ละคณะจะเลือกใช้ให้สอดคล้องกับนโยบายของคนหรือที่หาเสียงเลือกตั้งไว้ และเพื่อให้วุฒิสภาในวาระแรกนี้สามารถทำหน้าที่พิทักษ์รัฐธรรมนูญ มิให้ฝ่ายการเมืองอาศัยเสียงข้างมากในสภาบิดเบือนเจตนารมณ์ หรือฝ่าฝืนความต้องการของประชาชน และยังสามารถช่วยสนับสนุนการทำงานของรัฐบาลที่มีธรรมาภิบาลและปฏิบัติหน้าที่ถูกต้องชอบธรรมเป็นที่พอใจแก่ประชาชน จึงควรให้วุฒิสภามีบทบาทในการควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน เช่น การอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไว้วางใจหรือไม่ไว้วางใจหรืออื่นๆ ตามกติการะบบรัฐสภาและกระบวนการยุติธรรมตามสมควรในระหว่างช่วงการเปลี่ยนผ่านดังกล่าวด้วย

เมื่อกำหนดให้ สว.ในวาระแรกตามบทเฉพาะกาลมีจำนวน 250 คน ตามที่เสนอแล้ว หากจะปรับปรุงให้ สว.ตามมาตรา 102 ในบทถาวรซึ่งจะใช้บังคับในอีก 5 ปี มีจำนวน 250 คน หรือกึ่งหนึ่งของจำนวน สส.เช่นกันก็จะเป็นการสอดคล้องกันทั้งฉบับและสอดคล้องกับความจำเป็น แม้จะยังเป็นเรื่องในช่วงเวลาต่อไปก็ตาม เว้นแต่อนาคตจะมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในส่วนนี้เสียใหม่

2.วิธีการเลือกตั้ง สส. ที่กำหนดให้ใช้แบบบัตรเลือกตั้งใบเดียวนั้น โดยที่มีผู้เสนอเป็นอันมากว่าควรใช้แบบบัตรเลือกตั้งสองใบ ใบหนึ่งสำหรับการเลือกตั้ง สส.แบบแบ่งเขตเลือกตั้ง (350 คน) อีกใบหนึ่งสำหรับ สส.แบบบัญชีรายชื่อ (150 คน) นอกจากนั้นในกรณีเป็นการเลือกตั้ง สส.แบบแบ่งเขตเลือกตั้ง มีผู้เสนอให้พิจารณาประเด็นที่ให้เขตเลือกตั้งใหญ่ขึ้นและมี สส.จำนวนไม่เกิน 3 คน แต่ให้ผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งแต่ละคนใช้สิทธิเลือกได้เพียง 1 คน แล้วเรียงลำดับจากผู้ได้รับคะแนนสูงสุดลดหลั่นลงไปจนได้ครบจำนวนที่ต้องการดังที่ใช้อยู่ในบางประเทศ จึงขอให้คณะกรธ.พิจารณาประเด็นดังกล่าวด้วย ซึ่งอาจกำหนดวิธีการเลือกตั้งในระยะแรกตามบทเฉพาะกาลไว้ให้ต่างจากในบทถาวรก็ได้

3.หลักการในบทถาวรของร่างรัฐธรรมนูญมาตรา 83 และมาตรา 154 ที่ว่าพรรคการเมืองอาจแจ้งรายชื่อผู้ที่จะเสนอสภาให้ความเห็นชอบแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีไม่เกิน 3 รายชื่อ และให้ที่ประชุมสภาให้ความเห็นชอบบุคคล ซึ่งสมควรแต่งตั้งเป็นนายกฯ เฉพาะจากรายชื่อดังกล่าวเท่านั้น ข้อนี้ยังเป็นปัญหาโต้แย้งความเหมาะสมและความจำเป็น หาก กรธ.เห็นว่าสมควรจะใช้มาตรการนี้ เพื่อให้เป็นที่รู้ล่วงหน้าว่านายกฯ จะต้องเป็นผู้ใดผู้หนึ่งในบัญชีรายชื่อที่แต่ละพรรคการเมืองแจ้ง ก็ควรคำนึงด้วยว่าโดยที่เรื่องนี้เป็นมาตรการที่เพิ่งจะนำมาใช้เป็นครั้งแรกในประเทศไทยหลังการเลือกตั้งที่เว้นว่างมาและอาจเป็นครั้งแรกในโลกด้วย

การพยายามทำทุกอย่างให้เป็นไปตามกติกาสากลเป็นเรื่องจำเป็น แต่การดำเนินการทุกอย่างและโดยทันทีอาจยังไม่เหมาะสมเพราะอ่อนไหวสุ่มเสี่ยงและอันตรายสำหรับระยะเปลี่ยนผ่าน แม้ปัจจุบันนี้ประชาชนจะมีความรู้ ความคิด มีการศึกษาและประสบการณ์เรียนรู้ความสำเร็จและความล้มเหลวในอดีตมากขึ้น แต่ผลการสำรวจก็แสดงว่าประชาชนอีกไม่น้อยยังมีฐานะความเป็นอยู่ไม่ดี คนเหล่านี้คือ ผู้ที่จะตกเป็นเหยื่อของความขัดแย้งใหม่และถูกผลักดันให้ออกมาปะทะกัน ดังนั้น การนำกติกาใหม่ๆ มาใช้อาจเป็นอีกกับดักหนึ่งที่ปิดทางออกในยามวิกฤตจนทำให้การเมืองเดินหน้าต่อไปไม่ได้

ไม่คิดสืบทอดอำนาจ

คสช.ขอเรียนว่าอย่าได้หวาดระแวงว่าจะมีการสืบทอดอำนาจ คสช.ยินดีจะพ้นจากตำแหน่งและยุติอำนาจหน้าที่ทั้งปวงตามกำหนดเวลาใน Roadmap และในร่างรัฐธรรมนูญ และจะไม่เข้ามาก้าวก่ายแทรกแซงการจัดการเลือกตั้ง และการจัดตั้งรัฐบาลใหม่การประคับประคองสถานการณ์ต่อจากนั้นเป็นเรื่องของรัฐบาลใหม่ รัฐสภาใหม่ซึ่งรวมถึงวุฒิสภาด้วยจึงได้เสนอให้ในระยะแรกสมาชิกควรมาจากการคัดสรรหรือแต่งตั้ง อีกทั้งเป็นเรื่องขององค์กรอิสระ และเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายตำรวจ ทหาร พลเรือนที่จะใช้อำนาจหน้าที่ของตนดูแลรักษาสถานการณ์ตามตัวบทกฎหมาย กรธ.จึงควรพิจารณาโดยคำนึงถึงหลักสากลและปัญหาในประเทศไทย ความจำเป็นและความเหมาะสม ความอิสระเสรีและความมั่นคง การรุดหน้าทันทีทันใดและการก้าวเดินอย่างระมัดระวังชั่งน้ำหนักเปรียบเทียบกัน

ในกรณีนี้ควรพิจารณาถึงอุปสรรคต่อการจัดตั้งรัฐบาลที่อาจเกิดขึ้น เพราะเหตุที่มีเงื่อนไขเข้มงวด เช่น ผู้มีชื่อในบัญชีถอนตัวหรือตกเป็นผู้ขาดคุณสมบัติในภายหลัง หรือไม่มีพรรคการเมืองใดได้รับเสียงข้างมากจนจำเป็นต้องจัดตั้งรัฐบาลผสมร่วมกับพรรคการเมืองอื่น แต่ไม่อาจตกลงในชื่อบุคคล ผู้สมควรเสนอเป็นนายกฯ จากบัญชีของแต่ละพรรคได้ อันจะทำให้การจัดตั้งรัฐบาลประสบปัญหา ทั้งที่พรรคการเมืองเหล่านั้นอาจเห็นชอบร่วมกันให้เสนอชื่อบุคคลอื่นนอกบัญชี แต่ย่อมไม่อาจทำได้ แม้จะจัดการเลือกตั้งใหม่ก็ยังน่าวิตกว่าจะทำได้โดยราบรื่นเรียบร้อยหรือไม่ ทั้งมาตรา 154 ยังไม่ได้กำหนดระยะเวลาดำเนินการจัดตั้งรัฐบาลไว้ จึงอาจยืดเยื้อยาวนาน กรธ.จึงอาจแก้ไขเพิ่มเติมให้การเลือกนายกฯ ต้องทำให้เสร็จภายในเวลาที่กำหนด ขณะเดียวกันเพื่อเป็นการหาทางออกในยามวิกฤตในระยะแรกตามบทเฉพาะกาล ก็ควรงดเว้นไม่นำเรื่องการแจ้งรายชื่อผู้ที่จะเสนอสภาให้ความเห็นชอบเป็นนายกฯ ไม่เกิน 3 ชื่อตามมาตรา 83 และมาตรา 154 มาใช้บังคับ

ดังนั้น เพื่อให้บรรลุเจตนารมณ์ในการยึดอำนาจเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยและความมั่นคงแห่งชาติ คสช.จึงขอเสนอแนวทางการปรับปรุงบทเฉพาะกาลในร่างรัฐธรรมนูญตามผลการหารือมาเพื่อกรุณาพิจารณา