กองทุนคุ้มครอง เงินฝาก (1)

โดย...อิสร์กุล อุณหเกตุ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI)

สถาบันคุ้มครองเงินฝากเป็นนิติบุคคลที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) สถาบันคุ้มครองเงินฝาก พ.ศ. 2551 หน้าที่สำคัญของสถาบันคุ้มครองเงินฝาก คือ การเรียกเก็บเงินจากสถาบันการเงินเพื่อส่งเข้ากองทุนคุ้มครองเงินฝากและใช้เงินกองทุนดังกล่าวจ่ายให้แก่ผู้ฝากเงิน ในกรณีที่สถาบันการเงินที่ฝากเงินไว้ประสบปัญหาจนถึงขั้นถูกเพิกถอนใบอนุญาต

อย่างไรก็ตาม การเรียกเก็บเงินเข้ากองทุนคุ้มครองเงินฝากนั้น ครอบคลุมเฉพาะสถาบันการเงินของเอกชน ซึ่งได้แก่ ธนาคารพาณิชย์ บริษัทเงินทุน และบริษัทเครดิตฟองซิเอร์เท่านั้น

สถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐจึงมีความได้เปรียบบางประการในการแข่งขันกับสถาบันการเงินเอกชน เนื่องจากมีต้นทุนในการระดมเงินฝากจากประชาชนต่ำกว่า

ด้วยเหตุผลดังกล่าว กระทรวงการคลังจึงได้ยกร่างพระราชบัญญัติกองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะกิจ พ.ศ. ....ขึ้น เพื่อให้อำนาจกระทรวงการคลังในการเรียกเก็บเงินจากสถาบันการเงินเฉพาะกิจในลักษณะเดียวกันกับที่สถาบันคุ้มครองเงินฝากเรียกเก็บเงินจากสถาบันการเงินเอกชน

คณะรัฐมนตรีในสมัยรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร รับหลักการร่าง พ.ร.บ.กองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะกิจ พ.ศ. ... ครั้งแรกเมื่อเดือน เม.ย. 2555 และเตรียมบรรจุเข้าเป็นวาระการพิจารณาในรัฐสภาเมื่อเดือน พ.ย. 2556

ทั้งนี้ ร่าง พ.ร.บ.ฉบับดังกล่าวตกไป ภายหลังการเปลี่ยนรัฐบาลเนื่องจากการรัฐประหารในช่วงกลางปี 2557 คณะรักษาความสงบแห่งชาติ จึงได้เสนอร่างกฎหมายฉบับดังกล่าวเข้าสู่การพิจารณาอีกครั้งในคณะรัฐมนตรีในรัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ในเดือน ก.ย. 2557 และเริ่มพิจารณาวาระแรกในสภานิติบัญญัติแห่งชาติเมื่อต้นเดือน พ.ย. 2557 ผ่านการพิจารณาครบทั้งสามวาระเมื่อเดือน ม.ค. 2558 ก่อนจะประกาศใช้เป็น พ.ร.บ. เมื่อวันที่ 20 มี.ค. 2558 ที่ผ่านมา

บทวิเคราะห์ฉบับนี้ แบ่งเนื้อหาออกเป็น 7 ส่วน ส่วนแรก เป็นบทนำตามที่ได้กล่าวมาข้างต้น ส่วนที่สอง กล่าวถึงสถาบันการเงินเฉพาะกิจ ส่วนที่สาม กล่าวถึงภาระทางการคลังที่เกี่ยวข้องกับสถาบันการเงินเฉพาะกิจ ส่วนที่สี่ กล่าวถึงสถาบันคุ้มครองเงินฝากและกองทุนคุ้มครองเงินฝาก ส่วนที่ห้า จะสรุปสาระสำคัญของ พ.ร.บ. ส่วนที่หก เป็นการคาดการณ์ผล
กระทบของพระราชบัญญัติในประเด็นต่างๆ และส่วนสุดท้ายเป็นบทสรุปและข้อเสนอแนะ

2.สถาบันการเงินเฉพาะกิจ (Specialised Financial Institutions : SFIs) เป็นสถาบันการเงินของรัฐที่มีกฎหมายเฉพาะจัดตั้งขึ้น เพื่อดำเนินพันธกิจตามนโยบายของรัฐในการพัฒนาและส่งเสริมเศรษฐกิจ รวมทั้งสนับสนุนการลงทุนต่างๆ โดยดำเนินงานภายใต้การกำกับดูแลของกระทรวงการคลัง

ปัจจุบันประเทศไทยมีสถาบันการเงินเฉพาะกิจทั้งสิ้น 8 แห่ง แบ่งออกได้ 2 กลุ่ม กลุ่มแรก คือ สถาบันการเงินเฉพาะกิจที่เป็นตัวกลางทางการเงิน (Financial Intermediaries) ซึ่งให้บริการทางการเงินทั้งด้านเงินฝากและให้สินเชื่อ ได้แก่ ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) ธนาคารออมสิน ธนาคารอาคารสงเคราะห์ (ธอส.) และธนาคารอิสลามแห่งประเทศไทย กลุ่มที่สอง คือ สถาบันการเงินเฉพาะกิจที่ไม่ใช่ตัวกลางทางการเงิน (Non-Financial Intermediaries) ซึ่งทำธุรกรรมด้านการให้สินเชื่อเท่านั้น

สถาบันการเงินเฉพาะกิจในกลุ่มหลังนี้ ได้แก่ ธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้าแห่งประเทศไทย (เอ็กซิมแบงก์) ธนาคารพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมแห่งประเทศไทย (เอสเอ็มอีแบงก์) บรรษัทประกันสินเชื่ออุตสาหกรรมขนาดย่อม (บสย.) และบรรษัทตลาดรองสินเชื่อที่อยู่อาศัย (บตท.)

2.1 บทบาทของสถาบันการเงินเฉพาะกิจในระบบการเงินนั้นเพิ่มสูงขึ้นอย่างรวดเร็วในระยะหลัง โดยเงินฝากในสถาบันการเงินเฉพาะกิจในช่วง 7 ปีหลังสุดนั้นเพิ่มขึ้นเกินกว่า 2 เท่าจากประมาณ 1.67 ล้านล้านบาท ในปี 2551 เป็นประมาณ 3.76 ล้านล้านบาท ในปี 2557 หรือเพิ่มขึ้นเฉลี่ยกว่าร้อยละ 17 ต่อปี

ขณะที่เงินฝากในธนาคารพาณิชย์นั้นเพิ่มขึ้นเฉลี่ยราวร้อยละ 10 ต่อปี ในช่วงเวลาเดียวกัน อัตราการเติบโตดังกล่าวทำให้สัดส่วนเงินฝากในสถาบันการเงินเฉพาะกิจต่อเงินฝากในระบบการเงินทั้งหมดเพิ่มขึ้นจากประมาณร้อยละ 20 ของมูลค่าเงินฝากทั้งหมดเมื่อปี 2551 เป็นประมาณร้อยละ 25 ของมูลค่าเงินฝากทั้งหมดในปี 2557

บทบาทของสถาบันการเงินเฉพาะกิจในการให้สินเชื่อก็เพิ่มสูงขึ้นด้วยเช่นเดียวกัน โดยในช่วง 7 ปีหลังสุดนั้นสินเชื่อคงค้างของสถาบันการเงินเฉพาะกิจเพิ่มขึ้นเกินกว่า 2 เท่า จากประมาณ 1.8 ล้านล้านบาท ในปี 2551 เป็นประมาณ 4 ล้านล้านบาท ในปี 2557 หรือเพิ่มขึ้นเฉลี่ยเกินกว่าร้อยละ 15 ต่อปี

ขณะที่สินเชื่อคงค้างของธนาคารพาณิชย์ เงินฝากในสถาบันการเงินเฉพาะกิจและธนาคารพาณิชย์เพิ่มขึ้นเฉลี่ยเพียงร้อยละ 9 ต่อปีในช่วงเวลาเดียวกัน อัตราการเติบโตดังกล่าวทำให้สัดส่วนสินเชื่อคงค้างของสถาบันการเงินเฉพาะกิจต่อสินเชื่อคงค้างในระบบการเงินทั้งหมดนั้นเพิ่มขึ้นจากประมาณร้อยละ 23 ของมูลค่าสินเชื่อคงค้างทั้งหมดเมื่อปี 2551 เป็นประมาณร้อยละ 32 ของมูลค่าสินเชื่อคงค้างทั้งหมดในปี 2557

2.2 ข้อมูลทางการเงินที่น่าสนใจช่วง 3-4 ปีที่ผ่านมา สถาบันการเงินเฉพาะกิจมีผลการดำเนินการที่น่าพึงพอใจ โดยธนาคารออมสิน ธ.ก.ส. และ ธอส. ล้วนมีกำไรสะสม ทั้งนี้ เมื่อสิ้นไตรมาส 2 ของปี 2557 สถาบันการเงินเฉพาะกิจทั้ง 3 แห่ง มียอดกำไรสะสมทั้งสิ้นประมาณ 1.3 หมื่นล้านบาท 5,400 ล้านบาท และ 3,300 ล้านบาท ตามลำดับ

ในทางตรงกันข้าม สถาบันการเงินเฉพาะกิจบางแห่งกลับประสบภาวะขาดทุนสะสมอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะธนาคารอิสลามแห่งประเทศไทย และเอสเอ็มอีแบงก์ เมื่อสิ้นไตรมาส 2 ของปี 2557 สถาบันการเงินเฉพาะกิจทั้งสองแห่งมียอดขาดทุนสะสมทั้งสิ้นประมาณ 1.2 หมื่นล้านบาท และ 9,400 ล้านบาท ตามลำดับ