หนี้สาธารณะเพิ่มไม่หยุด สะท้อนรายได้อ่อนแอ

โดย...เกียรติศักดิ์ ผิวเกลี้ยง

กระทรวงการคลังแถลงตัวเลขหนี้สาธารณะล่าสุด ณ เดือน ธ.ค. 2558 มียอดสุทธิ 6 ล้านล้านบาท หรือ 44.36% ของจีดีพี เพิ่มขึ้นจากเดือนก่อนหน้า 2.93 หมื่นล้านบาท โดยยอดหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นทะลุมากที่สุด และผ่าน 6 ล้านล้านบาท เป็นครั้งแรก

ตัวเลขหนี้สาธารณะครั้งนี้ยังมีการใช้ตัวเลขจีดีพีจริง 12.53 ล้านล้านบาท ที่สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) ประกาศในวันที่ 15 ก.พ. 2559 ที่ผ่านมา เป็นฐานในการคำนวณสัดส่วนหนี้ต่อจีดีพี จากก่อนหน้าใช้ตัวเลขจีดีพีประมาณการเท่านั้น

สาเหตุที่หนี้สาธารณะสูงทะลุ 6 ล้านล้านบาท มาจากการก่อหนี้ของรัฐบาลเพิ่มขึ้นเป็นสำคัญ โดยในเดือน ธ.ค. รัฐบาลเป็นหนี้เพิ่มอีก 3.13 หมื่นล้านบาท ส่วนใหญ่เป็นการกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ 5.71 หมื่นล้านบาท โดยมียอดสะสมเงินกู้เพื่อการขาดดุลปีงบประมาณรายจ่าย 2559 ไปแล้ว 2.65 แสนล้านบาท จากวงเงินกู้เพื่อการขาดดุลที่ตั้งไว้ 3.9 แสนล้านบาท ซึ่งเป็นการกู้เพื่อขาดดุลเป็นจำนวนมาก เพื่อรองรับการเบิกจ่ายของรัฐบาลที่มีการเร่งเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ

หนี้สาธารณะล่าสุดยังจำแนกได้เป็นหนี้รัฐบาล 4.41 ล้านล้านบาท หนี้รัฐวิสาหกิจที่ไม่ใช่สถาบันการเงิน 1.04 ล้านล้านบาท หนี้ของรัฐวิสาหกิจที่เป็นสถาบันการเงิน 5.32 แสนล้านบาท และหนี้ของหน่วยงานรัฐ 1.74 หมื่นล้านบาท ซึ่งแสดงให้เห็นว่ารัฐบาลเป็นผู้ก่อหนี้จำนวนมากที่สุด

นอกจากนี้ หนี้สาธารณะทั้งหมดแยกเป็นหนี้ในประเทศ 5.65 ล้านล้านบาท หรือ 94.17% และหนี้ต่างประเทศ 3.5 แสนล้านบาท หรือ 5.83% เป็นหนี้ระยะยาว 5.66 ล้านล้านบาท หรือ 94.30% และหนี้ระยะสั้น 3.42 แสนล้านบาท หรือ 5.70% ซึ่งกระทรวงการคลังระบุว่าเป็นโครงสร้างหนี้มีความปลอดภัยด้านการเงินการคลังของประเทศ เพราะหนี้ส่วนใหญ่เป็นหนี้ในประเทศและเป็นหนี้ระยะยาว

หากดูสถิติย้อนหลังจะพบว่า หนี้สาธารณะของไทยเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง และมีการเร่งตัวเพิ่มที่รวดเร็วมากขึ้น หากเทียบในรอบประมาณ 10 ปี เมื่อเดือน ม.ค. 2548 หนี้สาธารณะของไทยมีจำนวน 3 ล้านล้านบาท หรือ 43.67% ของจีดีพี เมื่อเทียบกับหนี้สาธารณะล่าสุดพบว่าจำนวนหนี้สาธารณะไทยเพิ่มขึ้นเท่าตัว หรือเพิ่มขึ้น 3 ล้านล้านบาท โดยสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีเพิ่มขึ้นแต่ไม่มากประมาณ 1% ของจีดีพี เพราะเศรษฐกิจไทยในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา เฉลี่ยแล้วยังขยายตัวได้ปีละมากกว่า 3% ส่งผลให้สัดส่วนหนี้ต่อจีดีพีของไทยไม่เพิ่มขึ้นสูงมาก

แต่หากย้อนดูสถิติ 5 ปี ล่าสุด หนี้สาธารณะของไทยเมื่อเดือน ม.ค. 2553 อยู่ที่ 4 ล้านล้านบาท หรือ 39.67% เทียบกับปัจจุบันพบว่าหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นถึง 2 ล้านล้านบาท และสัดส่วนหนี้ต่อจีดีพีเพิ่มขึ้นกว่า 4% แสดงให้เห็นว่าหนี้สาธารณะของไทยมีการเพิ่มขึ้นมากอย่างรวดเร็ว ขณะที่การขยายตัวของเศรษฐกิจชะลอตัวลงเพิ่มขึ้นช้ากว่าจำนวนหนี้สาธารณะ ทำให้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีของไทยเพิ่มขึ้นมากในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา

กระทรวงการคลังมีการประมาณการว่าหนี้สาธารณะของไทยยังเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง หากเฉลี่ยการเพิ่มจาก 5 ปี ล่าสุด หนี้สาธารณะเพิ่มปีละ 4 แสนล้านบาท ส่งผลให้อีก 3-4 ปีข้างหน้า หนี้สาธารณะของไทยก็จะทะลุตัวเลขหลัก 7 ล้านล้านบาท โดยกระทรวงการคลังประมาณการเพิ่มของหนี้ต่อจีดีพีภายใต้สมมติฐานว่าเศรษฐกิจขยายตัวได้เฉลี่ยปีละ 4% จะทำให้หนี้สาธารณะปี 2558 อยู่ที่ 45% เป็นปี 2559 อยู่ที่ 48% ปี 2560 อยู่ที่ 51% ปี 2561 อยู่ที่ 52% ปี 2562 อยู่ที่ 53% และปี 2563 ลดลงมาอยู่ที่ 52%

สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีทั้งหมดแม้ว่ายังอยู่ในกรอบความยั่งยืนทางการคลังที่กำหนดไม่ให้เกิน 60% แต่ก็ถือว่าภาคการคลังของไทยเริ่มมีความเสี่ยงมากขึ้น เนื่องจากการประมาณการขยายตัวเศรษฐกิจที่ระดับ 4% ถือว่าสูงเมื่อเทียบกับเศรษฐกิจ 5 ปีที่ผ่านมาขยายตัวได้เฉลี่ยไม่ถึง 3% แสดงให้เห็นว่าสัดส่วนหนี้สาธารณะของไทยยังมีโอกาสสูงกว่าประมาณการไว้

นอกจากนี้ หนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้นมากอย่างรวดเร็วยังเป็นกระจกสะท้อนให้เห็นการเก็บรายได้ของประเทศมีปัญหา คือ หารายได้ไม่เพียงพอกับรายจ่ายทวีความรุนแรงมากขึ้นทุกปี ส่งผลให้ในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา รัฐบาลต้องทำงบประมาณรายจ่ายแบบขาดดุลมาตลอดจนถึงปีงบประมาณรายจ่าย 2558 ที่ใช้อยู่ในปัจจุบันก็ยังต้องกู้เพื่อชดเชยการขาดดุล 3.9 แสนล้านบาท ในขณะที่งบประมาณรายจ่ายปี 2560 ที่อยู่ระหว่างการพิจารณาก็เป็นงบประมาณแบบขาดดุล 3.9 แสนล้านบาทเช่นกัน และในอนาคตข้างหน้าอีกอย่างน้อย 4-5 ปี ก็ยังมีแนวโน้มขาดดุลต่อเนื่อง เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจรองรับความผันผวนของเศรษฐกิจโลกและภายในประเทศ

ปัญหาการเก็บรายได้ของประเทศมาจากปัญหาโครงสร้างภาษีของไทยที่ล้าหลัง การขยายฐานภาษีทำได้น้อย ในช่วง 3 ปีที่ผ่านมา รัฐบาลเก็บภาษีได้ต่ำกว่าเป้ามาตลอด โดยเฉพาะกรมสรรพากรใน 2 ปีล่าสุดเก็บภาษีต่ำกว่าเป้าหมาย 1.6-2 แสนล้านบาท เนื่องจากภาวะเศรษฐกิจที่ชะลอ และการลดภาษีนิติบุคคล รวมถึงมาตรการลดหย่อนภาษีต่างๆ เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ

นอกจากนี้ การปฏิรูปภาษีของรัฐบาลก็ยังไม่กล้าดำเนินการเต็มที่ โดยเฉพาะการเพิ่มอัตราภาษีมูลค่าเพิ่มจาก 7% เป็น 10% ซึ่งจะทำให้รัฐบาลเก็บภาษีเพิ่มมากขึ้นปีละกว่า 2 แสนล้านบาท แต่ในภาวะเศรษฐกิจไม่ดีการเพิ่มภาษีมูลค่าเพิ่มเป็นไปได้ยาก และรัฐบาลนี้มุ่งแก้ปัญหาไปที่การใช้ระบบการชำระเงินทางอิเล็กทรอนิกส์ หรือ อี-เพย์เมนต์ เพิ่มประสิทธิภาพการเก็บภาษีป้องกันการรั่วไหล เป็นเรื่องที่ต้องใช้เวลานานอีกหลายปี และยังไม่มีอะไรรับประกันได้ว่าจะทำให้การเก็บภาษีได้เพิ่มขึ้นเป็นแสนล้านบาทอย่างที่กระทรวงการคลังคาดหวังไว้

ขณะที่การเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างรัฐบาลก็ยังไม่กล้าเดินหน้า ทั้งที่จะเป็นการเพิ่มรายได้ให้รัฐบาลทางอ้อมจำนวนมาก เพราะการเก็บภาษีที่ดินจะทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เป็นผู้เก็บมีรายได้เพิ่มขึ้นเป็นแสนล้านบาทในเวลาไม่กี่ปี ทำให้รัฐบาลลดภาระเงินสมทบท้องถิ่นและนำเงินดังกล่าวมาพัฒนาประเทศ ลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานที่ยังต้องใช้เงินอีกจำนวนมาก ลำพังการลงทุนด้านคมนาคมขนส่ง 5 ปีข้างหน้าก็ต้องใช้เงินกว่า 1.7 ล้านล้านบาท ซึ่งเงินส่วนใหญ่รัฐบาลปฏิเสธไม่ได้ว่ามาจากเงินกู้เป็นหลัก

ดังนั้น การปฏิรูปภาษียิ่งล่าช้าและไม่กล้าตัดสินใจทำอย่างจริงจัง ก็ยิ่งทำให้รายได้ของประเทศมีปัญหาขยายตัวได้น้อยมากขึ้น ไม่ทันกับรายจ่ายที่ขยายตัวอย่างรวดเร็ว ทำให้เศรษฐกิจเดินเข้าสู่ทางตันจมอยู่ในกองหนี้ที่เพิ่มสูงขึ้นเรื่อยๆ อย่างไม่มีทางเลี่ยง