จะใช้ระบบเลือกตั้ง 'จัดสรรปันส่วนผสม' คิดดีแล้วหรือ? (1)

โดย...ศ.พรายพล คุ้มทรัพย์ นักวิชาการอิสระด้านเศรษฐศาสตร์

ระบบการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่เสนอในร่างรัฐธรรมนูญปี 2559 กำหนดให้มีสมาชิกทั้งหมดจำนวน 500 คน โดยมาจากการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเลือกตั้ง 350 คน และเป็นแบบบัญชีรายชื่ออีก 150 คน คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญเน้นว่าระบบการเลือกตั้งในร่างนี้ต้องการจะให้คะแนนของประชาชนมีความหมายโดยใช้ระบบการเลือกตั้งที่เรียกว่า “จัดสรรปันส่วนผสม”

ผู้ออกเสียงใช้บัตรเลือกตั้งใบเดียวเพื่อเลือก สส.แบบแบ่งเขต แล้วนำเอาคะแนนของแต่ละเขตมารวมเป็นคะแนนของแต่ละพรรคเพื่อหาสัดส่วนว่าแต่ละพรรคจะพึงมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้กี่คนจากจำนวนทั้งหมด 500 คน หากพรรคใดได้จำนวน สส.แบบแบ่งเขตน้อยกว่าจำนวน สส.ที่พรรคจะพึงมี ก็จะได้รับการจัดสรรเพิ่มจำนวน สส.แบบบัญชีรายชื่อเพื่อให้รวมกันเท่ากับจำนวน สส.ที่พรรคจะพึงมี

แต่ถ้าได้จำนวน สส.แบบแบ่งเขตมากกว่าหรือเท่ากับจำนวนที่จะพึงมีก็จะไม่ได้รับการจัดสรรเพิ่มจำนวน วัตถุประสงค์หลักเพื่อให้จำนวน สส.ของแต่ละพรรคมีสัดส่วนที่สะท้อนคะแนนเลือกตั้ง สส.แบบแบ่งเขตให้มากที่สุดนั่นเอง

คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญอธิบายว่า ระบบการเลือกตั้งที่ใช้บัตรเลือกตั้งใบเดียวนี้ จะทำให้ประชาชนสนใจที่จะมาใช้สิทธิเลือกตั้งมากขึ้น เพราะประชาชนสามารถใช้สิทธิได้ง่าย ไม่มีความซับซ้อน และจะรู้สึกว่าคะแนนทุกคะแนนมีความหมาย การใช้บัตรเลือกตั้ง 1 ใบจะสะดวกและมีประสิทธิภาพมากกว่าการใช้บัตรเลือกตั้ง 2 ใบเช่นในอดีต และทำให้บัตรเสียน้อยลง รวมทั้งประหยัดงบประมาณในการเลือกตั้งด้วย

ผมมีข้อวิจารณ์เกี่ยวกับระบบการเลือกตั้งที่ปรากฏในร่างรัฐธรรมนูญฉบับมีชัย โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเด็นที่มีการให้ใช้บัตรเลือกตั้งเพียงใบเดียว ระบบจัดสรรปันส่วนผสมที่เสนอนี้ มีความคล้ายคลึงกับระบบการเลือกตั้งที่มีชื่อว่า ระบบสัดส่วนผสม หรือ mixed member proportional system (MMP)  ที่ได้เสนอให้มีการใช้ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับบวรศักดิ์ซึ่งถูกคว่ำไปเมื่อปีที่แล้ว และเป็นระบบการเลือกตั้งที่ใช้กันอยู่ในปัจจุบันในบางประเทศ เช่น เยอรมัน นิวซีแลนด์ สกอตแลนด์ และเม็กซิโก เป็นต้น

ส่วนที่เหมือนกันคือมีการแบ่ง สส.เป็น 2 ประเภท มี สส.แบ่งเขต และ สส.บัญชีรายชื่อ อีกลักษณะหนึ่งที่เหมือนกันคือการนำเอาผลการลงคะแนนของแต่ละพรรคมารวมกัน แล้วคิดเป็นสัดส่วนเพื่อคำนวณจำนวน สส.ที่แต่ละพรรคจะพึงมี

ทั้งนี้ เพื่อให้จำนวนที่นั่ง สส.ของแต่ละพรรคสะท้อนสัดส่วนของคะแนนที่แต่ละพรรคได้รับให้มากที่สุด

ลักษณะสำคัญที่แตกต่างกันคือ ระบบ “จัดสรรปันส่วนผสม” ของร่างรัฐธรรมนูญฉบับมีชัยให้ใช้บัตรเลือกตั้งใบเดียว แต่ประเทศส่วนใหญ่ที่ใช้ระบบการเลือกตั้งแบบ MMP นี้ จะเปิดโอกาสให้ผู้มีสิทธิออกเสียงสามารถลงคะแนนได้โดยใช้บัตร 2 ใบ

ใบแรกเพื่อลงคะแนน สส.แบ่งเขต ซึ่งถือเป็นผู้แทนของประชาชนเฉพาะในเขตนั้น

ส่วนอีกใบหนึ่งใช้ในการลงคะแนน สส.บัญชีรายชื่อ ซึ่งถือเป็นผู้แทนของประชาชนในระดับภูมิภาคหรือระดับประเทศ

แล้วนำเอาคะแนน สส.บัญชีรายชื่อไปใช้ในการคำนวณหาจำนวน สส.ที่แต่ละพรรคจะพึงมี ความตั้งใจก็คือให้ใบแรกเป็นการเลือก “คน” เพื่อเป็นตัวแทนเฉพาะในแต่ละเขต

และใบที่ 2 เป็นการเลือก “พรรค” เพื่อให้มีที่นั่งในสภาผู้แทนฯ มากๆ และเป็นตัวแทนในระดับภาพรวมหรือระดับประเทศนั่นเอง (เยอรมันใช้ระบบ MMP แบบกาบัตรใบเดียวมาจนถึงปี ค.ศ. 1953 แล้วจึงเปลี่ยนมาเป็น MMP แบบกาบัตรสองใบ  ในปัจจุบันเม็กซิโกเป็นประเทศเดียวที่ใช้ระบบ MMP แบบกาบัตรใบเดียว)

อาจจะมีคนตั้งคำถามว่า จะให้กาบัตร 2 ใบ ไปทำไม กาบัตรเดียวใบเดียวก็พอแล้ว เพราะการเลือกคนที่เป็นตัวแทนเขตหรือเป็น สส.ประจำเขต ก็เท่ากับหรือเหมือนกันกับเป็นการเลือกพรรคการเมืองเพื่อเป็นตัวแทนในระดับประเทศไปพร้อมๆ กัน กาบัตรใบเดียวง่ายกว่าและให้ผลเหมือนกัน

ประเด็นเรื่อง การกาบัตรใบเดียวง่ายกว่ากาบัตร 2 ใบนั้น คงยอมรับได้ว่า เป็นความจริง

แต่ประเด็นเรื่องการมีผลการเลือกตั้งเหมือนกันนั้น คงจะต้องมีการพิสูจน์ด้วยข้อมูล ผมได้พยายามพิสูจน์โดยใช้ผลการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเมื่อวันที่ 3 ก.ค. 2554 ซึ่งเปิดโอกาสให้ผู้ลงคะแนนสามารถกาบัตรได้ 2 ใบ ใบหนึ่งเป็นการเลือก สส.แบบแบ่งเขต และอีกใบหนึ่งเป็นการเลือก สส.แบบบัญชีรายชื่อ

ถ้าการกาบัตรหนึ่งใบให้ผลการเลือกตั้ง เหมือนกันกับการกาบัตร 2 ใบแล้ว เราก็น่าจะพบว่า ผู้ออกเสียงลงคะแนนแต่ละคนจะเลือก สส.แบ่งเขต และ สส.บัญชีรายชื่อที่มาจากพรรคเดียวกัน

ดังนั้น คะแนนแบบบัญชีรายชื่อและคะแนนแบบแบ่งเขตของแต่ละพรรคจะมีสัดส่วนคิดเป็นร้อยละที่ใกล้เคียงกัน การประมวลผลการเลือกตั้งในวันที่ 3 ก.ค. 2554 ชี้ให้เห็นว่า ในระดับประเทศแต่ละพรรคได้รับคะแนนเสียงบัญชีรายชื่อคิดเป็นสัดส่วนที่แตกต่างจากคะแนนเสียงแบบแบ่งเขตอย่างมีนัยสำคัญ

ความแตกต่างนี้ อาจจะดูไม่มากนักสำหรับพรรคขนาดใหญ่ เช่น พรรคเพื่อไทย (บัญชีรายชื่อ 48%  แบ่งเขต 45%) และพรรคประชาธิปัตย์ (บัญชีรายชื่อ 35%  แบ่งเขต 32%)

แต่สำหรับพรรคการเมืองขนาดกลาง ความแตกต่างนี้เกิดขึ้นอย่างเห็นได้ชัด เช่น พรรคชาติพัฒนาเพื่อแผ่นดิน (บัญชีรายชื่อ 1.5%  แบ่งเขต 4%) พรรคภูมิใจไทย (บัญชีรายชื่อ 4% แบ่งเขต 11%) และพรรคชาติไทยพัฒนา (บัญชีรายชื่อ 2.8% แบ่งเขต 4.8%)

ส่วนพรรคการเมืองขนาดเล็กนั้น ข้อมูลไม่สามารถสรุปได้ทางใดทางหนึ่งเพราะสัดส่วนของคะแนนอยู่ในเกณฑ์ค่อนข้างต่ำและมีหลายพรรคที่ไม่ส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็น สส.แบ่งเขตเลย

เมื่อพิจารณาผลการออกเสียงในระดับจังหวัด จะเห็นว่ามีถึง 63 จังหวัด ในจำนวนทั้งหมด 77 จังหวัดที่มีพรรคการเมืองใดพรรคการเมืองหนึ่ง ที่ได้รับคะแนนเสียงบัญชีรายชื่อคิดเป็นสัดส่วนที่แตกต่างจากคะแนนเสียงแบบแบ่งเขตอยู่อย่างน้อย 5 จุดเปอร์เซ็นต์ (percentage points) แม้กระทั่งจังหวัดที่พรรคการเมืองขนาดกลางสามารถครองที่นั่งได้เป็นส่วนใหญ่ ก็ปรากฏว่ามี “การแยกลงเสียง” อย่างเห็นได้ชัด

ใน จ.บุรีรัมย์ ซึ่งพรรคภูมิใจไทยชนะเลือกตั้ง สส.แบ่งเขตได้มากถึง 7 จาก ทั้งหมด 9 เขต และได้คะแนนเสียง สส.แบ่งเขตมากถึง 48.5% แต่ได้คะแนน สส.บัญชีรายชื่อเพียง 31% แสดงว่า ในบรรดาคนที่ลงเสียง สส.แบ่งเขตให้พรรคภูมิใจไทยนั้น ไม่ใช่ทุกคนจะเลือก สส.บัญชีรายชื่อของพรรคภูมิใจไทย ปรากฏว่าในจังหวัดนี้พรรคเพื่อไทย ได้คะแนนบัญชีรายชื่อมากที่สุดเป็นสัดส่วนถึง 45% แม้ว่าจะได้ สส.แบ่งเขตเพียง 2 คน

แสดงว่ามีคนจำนวนไม่น้อยที่เลือก สส.แบ่งเขตของพรรคภูมิใจไทย (และพรรคอื่นๆ ด้วย) แต่ในการกาบัตรที่ 2 กลับไปเลือก สส.บัญชีรายชื่อของพรรคเพื่อไทย

ฉบับหน้าเรามาดูผลของการแยกลงคะแนนเสียงกันต่อนะครับ