ความเท็จและความจริงเกี่ยวกับร่างพรบ.คุ้มครองความเสียหายจากการรับบริการสาธารณสุข
....นพ.วิชัย โชควิวัฒน
คงจะเป็นเพราะใกล้จะถึงฤดูการหาเสียงเลือกตั้งกรรมการแพทยสภา ทำให้มีแพทย์กลุ่มหนึ่งออกมาเคลื่อนไหวคัดค้านร่าง พ.ร.บ.คุ้มครองความเสียหายจากการรับบริการสาธารณสุข ซึ่งกำลังจะถึงคิวเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร โดยเหตุผลสำคัญที่มีการหยิบยกขึ้นมาคัดค้าน คือ 1) กฎหมายนี้จะทำให้มีการฟ้องร้องแพทย์และบุคลากรสาธารณสุขมากขึ้น 2) รัฐและคนไข้ทั่วไปจะเสียเงินมากมายเพื่อไปจ่ายเป็นค่าเสียหายให้แก่คนไข้ที่ฉวยโอกาสจากกฎหมายฉบับนี้ 3) คนไข้โดยเฉพาะที่ใกล้ตายจะพากันเข้าโรงพยาบาลเพื่อหาประโยชน์จากกฎหมายฉบับนี้ ทำให้โรงพยาบาลต้องรับภาระมากขึ้น และคนไข้ที่จำเป็นต้องอยู่ในโรงพยาบาลจะหาเตียงนอนในโรงพยาบาลยากลำบากขึ้น
ที่น่าสงสัยว่าการเคลื่อนไหวเรื่องนี้จะเกี่ยวโยงกับฤดูการหาเสียงเลือกตั้งกรรมการแพทยสภา เพราะร่างกฎหมายฉบับนี้ของมูลนิธิเพื่อผู้บริโภค ได้เสนอต่อประธานรัฐสภาตั้งแต่เมื่อวันที่ 5 มิ.ย. 2552 หลังจากนั้นมีร่างฉบับอื่นอีก 3 ฉบับ เสนอเข้าไปประกบตั้งแต่ปลายปี 2552 และมี 2 ฉบับ คือ ของ เจริญ จรรย์โกมล กับคณะ เสนอไปตั้งแต่วันที่ 24 เม.ย. 2551 และฉบับของ ประสิทธิ์ ชัยวิรัตนะ กับคณะ เสนอตั้งแต่วันที่ 2 ต.ค. 2551 ร่าง พ.ร.บ.เหล่านี้คณะกรรมการกฤษฎีกาได้มีการตรวจพิจารณาต่อเนื่องกันมาเป็นเวลากว่าครึ่งปีแล้ว โดยแพทยสภาได้ส่งตัวแทนเป็นคณะเข้าไปติดตามให้ความเห็นร่วมกับคณะกรรมการกฤษฎีกามาโดยตลอด การที่มีการออกมาคัดค้านในช่วงนี้ แม้จะมีเหตุผลเพื่อสกัดมิให้กฎหมายเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร แต่ก็มีเหตุชวนสงสัยว่าน่าจะเกี่ยวโยงกับฤดูการหาเสียงเลือกตั้งกรรมการแพทยสภาเป็นสำคัญด้วย
ที่น่าเสียใจก็คือ เหตุผลสำคัญที่มีการหยิบยกขึ้นมาคัดค้านร่างกฎหมายฉบับนี้ทั้งสามข้อ โดยเฉพาะข้อแรกเรื่องที่จะทำให้แพทย์และเจ้าหน้าที่สาธารณสุขถูกฟ้องร้องมากขึ้นนั้น เป็นความเท็จทั้งสิ้น เพราะแท้ที่จริงแล้วกฎหมายฉบับนี้ นอกจากจะให้ความเป็นธรรมและบรรเทาความเดือดร้อนแก่คนไข้ที่ได้รับความเสียหายแล้ว ยังมีหลักการสำคัญเพื่อลดคดีการฟ้องร้องแพทย์และโรงพยาบาลลงด้วย
กฎหมายฉบับนี้รัฐบาลได้เสนอร่างเข้าประกบด้วย ซึ่งปรากฏในบันทึกหลักการและเหตุผลชัดเจนของร่างกฎหมายฉบับนี้ของรัฐบาลว่า
“
โดยที่ปัจจุบันความเสียหายจากการรับบริการสาธารณสุขยังไม่ได้รับการแก้ไขเยียวยาอย่างเป็นระบบให้ทันท่วงที ทำให้มีการฟ้องร้องผู้ให้บริการทั้งทางแพ่งและอาญา และทำให้ความสัมพันธ์ที่ดีระหว่างผู้รับและผู้ให้บริการสาธารณสุขเปลี่ยนไปจากเดิม อันส่งผลร้ายมายังผู้รับและผู้ให้บริการสาธารณสุข ตลอดจนกระทบถึงการประกอบวิชาชีพทางการแพทย์และสาธารณสุข รวมถึงระบบบริการสาธารณสุขด้วย สมควรจะได้แก้ปัญหาดังกล่าวเพื่อให้ผู้ได้รับความเสียหายจากบริการสาธารณสุขได้รับการแก้ไขเยียวยาโดยรวดเร็วและเป็นธรรม โดยการจัดตั้งกองทุนเพื่อชดเชยความเสียหายให้แก่ผู้เสียหาย ส่งเสริมให้มีการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทและเสริมสร้างความสัมพันธ์ที่ดีระหว่างผู้รับและผู้ให้บริการสาธารณสุข จัดให้มีการพัฒนาระบบความปลอดภัยและป้องกันความเสียหายจากบริการสาธารณสุข ทั้งให้ศาลอาจใช้ดุลยพินิจในการลดโทษและไม่ลงโทษผู้ให้บริการสาธารณสุขในกรณีที่ถูกฟ้องคดีอาญาข้อหากระทำการโดยประมาทด้วย จึงจำเป็นต้องตราพระราชบัญญัตินี้”อันที่จริงกฎหมายนี้มิใช่กฎหมายใหม่ถอดด้ามในประเทศไทย แต่เป็นการขยายการคุ้มครองผู้เสียหายจากกฎหมายเดิม 2 ฉบับ คือ พ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 และมาตรา 41 แห่ง พ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2545 กฎหมายทั้งสองฉบับนี้ได้ให้ความคุ้มครองแก่ผู้ได้รับความเสียหายจากการรับบริการสาธารณสุขอยู่แล้ว แต่ยังไม่ครอบคลุมเพียงพอ
พ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 คุ้มครองเฉพาะเจ้าหน้าที่ในโรงพยาบาลของรัฐเท่านั้น ไม่คุ้มครองกรณีเข้ารับบริการโรงพยาบาลเอกชน โดยกฎหมายกำหนดให้โรงพยาบาลเป็นผู้รับผิดชอบต่อค่าเสียหายแทนเจ้าหน้าที่ เจ้าหน้าที่ต้องรับผิดเฉพาะกรณีเป็นการจงใจทำให้เกิดความเสียหายหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ส่วนมาตรา 41 แห่ง พ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ คุ้มครองเฉพาะผู้มีสิทธิบัตรทองซึ่งมีอยู่ราว 4748 ล้านคน เท่ากับร้อยละ 75 ของประชากรทั้งประเทศเท่านั้น ไม่คุ้มครองกรณีเป็นผู้ประกันตนตามกฎหมายประกันสังคมและข้าราชการกับพนักงานรัฐวิสาหกิจ
หลักการสำคัญของกฎหมายฉบับนี้ นอกจากมีวัตถุประสงค์เพื่อขยายการครอบคลุมประชากรให้ทั่วถึงทั้ง 100% แล้ว ยังยึดหลักการสำคัญของมาตรา 41 แห่ง พ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ คือ การช่วยเหลือและชดเชย
“โดยไม่ต้องพิสูจน์ความรับผิด” ซึ่งเป็นไปตามหลักที่หลายประเทศใช้ คือ หลัก “No Fault Compensation” เพราะถ้าต้องรอพิสูจน์ถูกผิด นอกจากจะเกิดความล่าช้าเสียเวลาไปมากมายแล้ว ยังจะเพิ่มความบาดหมางระหว่างคนไข้กับหมอและโรงพยาบาลโดยไม่สมควรด้วยคงจำกันได้ว่า ตอนออก พ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ก็มีกรรมการแพทยสภาหน้าเก่าๆ หลายคนออกมาคัดค้านมาตรา 41 นี้กันอย่างครึกโครม มีการใช้ลูกเล่น
“ไว้ทุกข์” และใช้วิธีการข่มขู่หลอกลวงว่า กฎหมายมาตรานี้จะทำให้มีการฟ้องร้องหมอฟ้องร้องโรงพยาบาลกันมากขึ้น และจะทำให้ต้องจ่ายเงินชดเชยความเสียหายกันมากมายโดยใช่เหตุแต่หลังจาก พ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพออกมาแล้ว 8 ปี การณ์ก็หาได้เป็นไปตามที่คนเหล่านี้ข่มขู่หลอกลวงไม่ เงินค่าเสียหายที่ตั้งไว้ตามการคาดคะเน เหลืออยู่มากมาย ตลอด 6 ปีนับตั้งแต่กฎหมายมาตรานี้เริ่มมีผลบังคับใช้ มีการจ่ายชดเชยไปเพียง 2,600 กว่าราย และจ่ายเงินไปไม่ถึงร้อยละ 0.05 ของเงินกองทุน จากที่ตั้งไว้ร้อยละ 1.0 คดีฟ้องร้องที่กลัวว่าจะเพิ่มขึ้น กลับลดลง มีน้อยรายมากที่ได้รับเงินชดเชยแล้วยังไปฟ้องร้อง ตรงกันข้ามกฎหมายมาตรานี้กลับสร้างความสัมพันธ์ที่ดีระหว่างหมอโรงพยาบาล และคนไข้ด้วย
กรณีตัวอย่างที่ชัดเจนที่สุด คือ กรณีคนไข้ผ่าตัดตาที่โรงพยาบาลศูนย์ขอนแก่น ซึ่งมีคนไข้ได้รับความเสียหายถึงขั้นตาบอดไปถึง 10 คน มาตรา 41 ของ พ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ได้ช่วยให้โรงพยาบาลสามารถช่วยเหลือเยียวยาเบื้องต้นแก่ผู้เสียหายได้เป็นอย่างดี ซึ่งนอกจากจะช่วยบรรเทาความเดือดร้อนของคนไข้แล้ว ยังเอื้อต่อการเจรจาขอความเห็นใจจากคนไข้ และทำให้สถานการณ์ร้ายแรงครั้งนั้นคลี่คลายลงด้วยดี นอกจากคนไข้และญาติจะไม่เอาความกับหมอและโรงพยาบาลแล้ว ยังเห็นใจหมอและโรงพยาบาลอย่างมากด้วย
เรื่องการฟ้องร้องแพทย์ กฎหมายฉบับนี้ก็ไม่มีมาตราใดที่จะเปิดช่องให้ฟ้องแพทย์หรือโรงพยาบาล หรือเจ้าหน้าที่อื่นในโรงพยาบาลเลย ตรงกันข้ามกลับจะช่วยแพทย์และโรงพยาบาลอย่างมาก เพราะร่างมาตรา 34 ฉบับของรัฐบาล กำหนดว่า
“หากผู้เสียหายหรือญาติไม่ตกลงยินยอมรับเงินชดเชยและได้ฟ้องร้องผู้ให้บริการสาธารณสุขหรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับความเสียหายเป็นคดีต่อศาล ให้สำนักงานยุติการดำเนินการตามพระราชบัญญัตินี้ และให้ผู้เสียหายหรือทายาทไม่มีสิทธิที่จะยื่นคำขอตามพระราชบัญญัตินี้อีก”นอกจากนี้ ยังมีมาตรา 45 ที่เป็นประโยชน์ต่อแพทย์และโรงพยาบาลกรณีมีการฟ้องร้องคดีอาญากับแพทย์หรือโรงพยาบาลตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 291 หรือมาตรา 300 ซึ่งไม่เกี่ยวกับกฎหมายฉบับนี้เลย ร่างมาตรา 45 ฉบับของรัฐบาล กำหนดว่า
“ในกรณีที่ผู้ให้บริการสาธารณสุขถูกฟ้องเป็นจำเลยในคดีอาญาฐานกระทำการโดยประมาทเกี่ยวเนื่องกับการให้บริการสาธารณสุข หากศาลเห็นว่าจำเลยกระทำความผิด ให้ศาลนำข้อเท็จจริงต่างๆ ของจำเลยเกี่ยวกับประวัติ พฤติการณ์แห่งคดี มาตรฐานทางวิชาชีพ การบรรเทาผลร้ายแห่งคดี การรู้สำนึกในความผิด การที่ได้มีการทำสัญญาประนีประนอมยอมความตามมาตรา 33 หรือมาตรา 39 การชดใช้เยียวยาความเสียหาย และการที่ผู้เสียหายไม่ติดใจให้จำเลยได้รับโทษตลอดจนเหตุผลอื่นอันสมควร มาพิจารณาประกอบด้วย ในการนี้ ศาลจะลงโทษน้อยกว่าที่กฎหมายกำหนดไว้ สำหรับความผิดนั้นเพียงใด หรือจะไม่ลงโทษเลยก็ได้”กฎหมายฉบับนี้จึงเป็นกฎหมายที่ดีที่สุดฉบับหนึ่งที่จะช่วยเยียวยาความเสียหายให้แก่ประชาชน และส่งเสริมความสัมพันธ์อันดีระหว่างคนไข้กับหมอ โดยเป็นประโยชน์ต่อแพทย์ พยาบาล และเจ้าหน้าที่อื่นๆ และต่อโรงพยาบาลทั้งในโรงพยาบาลของรัฐและเอกชน ใครที่จะออกมาเคลื่อนไหวคัดค้านขอให้ศึกษาให้ดี ไม่เช่นนั้นจะถูกจูงจมูกโดยรู้เท่าไม่ถึงการณ์ โดยบุคคลที่ไร้หิริโอตตัปปะ และมุ่งหาเสียงโดยวิธีน้ำเน่าโดยแท้
