ข้อจำกัดของงบประมาณแผ่นดิน

...สมชาย สกุลสุรรัตน์

ผมได้เขียนถึงข้อจำกัดของงบประมาณแผ่นดินข้อแรกไว้ในคอลัมน์นี้เมื่อสัปดาห์ที่แล้ว คือ ข้อจำกัดด้านรายได้ของรัฐ ซึ่งมาจากการขายสิ่งของ และบริการ รายได้จากการนำสิ่งของรัฐวิสาหกิจที่มีกำไร รายได้อื่นๆ และที่สำคัญที่สุดคือ รายได้จากการจัดเก็บภาษีอากร ซึ่งในปีงบประมาณ พ.ศ. 2554 คาดว่ารัฐจะมีรายได้รวมประมาณ 1.650 ล้านล้านบาทในขณะที่ได้ประมาณการรายจ่ายไว้ที่ 2.070 ล้านล้านบาท

รายได้ของรัฐเป็นข้อจำกัดที่สำคัญ เพราะถ้ารัฐมารีรายได้ต่ำกว่ารายจ่าย ก็จำเป็นต้องกู้เงินมากเพื่อปิดงบ เช่น ในปีงบประมาณนี้ คาดว่าจะต้องกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณจำนวน 4.2 แสนล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 4.1 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ

อย่างไรก็ตาม รัฐไม่สามารถจะก่อหนี้สาธารณะได้เกินกว่ากรอบวินัยการคลัง ซึ่งได้กำหนดไว้ในกฎหมายหลายฉบับ เช่น กรอบการขาดดุลงบประมาณรายได้ พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 กรอบอำนาจการค้ำประกันเงินกู้ภายใต้ พ.ร.บ.การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 กรอบการกู้เงินตราต่างประเทศเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจ รวมทั้งกรอบสัดส่วนการก่อหนี้สาธารณะรวมต่อผลิตภัณฑ์มวลรวม ซึ่งปัจจุบันกำหนดไว้ไม่เกินร้อยละ60 เป็นต้น

พูดง่ายๆ คือ กรอบวินัยการคลังก็คือ กรอบการควบคุมไม่ให้รัฐบาลใช้จ่ายเงินเกินตัวถ้าต้องการจัดทำงบประมาณรายจ่ายก็ต้องหารายได้ให้เพียงพอการก่อหนี้นั้น สามารถทำได้แต่ต้องอยู่ภายใต้กรอบเพื่อการลงทุนเพิ่ม และไม่ก่อหนี้จนประเทศชาติตกอยู่ในภาวะหนี้สินล้นพ้นตัวจนไม่มีใครเชื่อถือเข้ามาลงทุนติดต่อค้าขายหรือให้กู้ยืม

สำหรับประเด็นนี้ในปัจจุบัน ถึงแม้ว่าการขาดดุลงบประมาณของรัฐจะเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 3.9 และ 3.7 ของจีดีพีในปี 2552 และ 2553 (ไม่รวมการกู้เงินพิเศษในโครงการไทยเข้มแข็ง) มาเป็นร้อยละ 4.1 ในปีงบประมาณก็ยังถือว่าอยู่ในเกณฑ์ต่ำกว่ามาตรฐานที่ประมาณร้อยละ 8 ของจีดีพี นอกจากนั้นหนี้สาธารณะในปัจจุบันอยู่ที่ประมาณร้อยละ 45.9 ต่ำกว่าเกณฑ์ที่กำหนดไว้ร้อยละ 60 ของจีดีพี

อย่างไรก็ตาม เป็นที่คาดว่าสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีอาจเพิ่มสูงขึ้นถึงร้อยละ 60 ในอีกประมาณ 3 ปีข้างหน้า จึงทำให้เราไม่สามารถที่จะนิ่งนอนใจว่าสามารถที่จะก่อหนี้ต่อไปได้โดยไม่กระทบต่อความมั่นคงด้านฐานะการคลังของประเทศ โดยเฉพาะถ้าตัวเลขเปรียบเทียบอัตราการเพิ่มขึ้นของรายได้ต่ำกว่าอัตราการเพิ่มขึ้นของรายได้อย่างที่ได้เปรียบเทียบไว้เมื่อสัปดาห์ที่แล้ว

ข้อจำกัดที่สำคัญอีกอย่างหนึ่งของงบประมาณแผ่นดินของไทย ซึ่งไม่จำกัดอยู่ที่งบประมาณแผ่นดินในปีนี้ แต่ผมเชื่อว่า ไม่ว่ารัฐบาลไหนเป็นผู้จัดทำงบประมาณก็ต้องยอมรับ ถ้าไม่มีการเปลี่ยนแปลงหลักการขั้นพื้นฐานในการบริหารราชการแผ่นดินของไทย ได้แก่ งบประมาณรายจ่ายประจำ ซึ่งในปีงบประมาณนี้ตั้งไว้ถึง 1.662 ล้านล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนสูงถึงประมาณร้อยละ 80.3 ของงบประมาณรายจ่ายรวม

งบประมาณรายจ่ายประจำ ประกอบด้วย รายจ่ายด้านเงินเดือน ค่าจ้าง ค่าตอบแทนของข้าราชการ และลูกจ้างพนักงาน ซึ่งข้าราชการในที่นี้หมายรวมถึงเงินเดือนรัฐมนตรี ข้าราชการการเมือง สส. สว. และที่ปรึกษาและผู้ติดตามด้วยนะครับ กับค่าใช้จ่ายที่อยู่ในงบดำเนินการ ได้แก่ ค่าตอบแทน เช่นเบี้ยประชุม เบี้ยเลี้ยง ค่าวัสดุ ค่าน้ำ ค่าไฟ และสาธารณูปโภคอื่นๆ

ในการจัดทำงบประมาณของธุรกิจเอกชนทั่วไป ถ้ารายได้ของธุรกิจต่ำกว่ารายจ่าย ค่าใช้จ่ายส่วนแรกที่จะถูกปรับลดลง คือ ค่าใช้จ่ายที่อยู่ในหมวดนี้ เช่น การเลิกจ้าง การประหยัดค่าน้ำ ค่าไฟ ลดค่าใช้จ่ายที่ไม่จำเป็นลง เพื่อให้มีเงินเหลือลงทุนในกิจกรรมที่ทำให้ธุรกิจมีรายได้เพิ่มขึ้น หรือถ้าไม่เพิ่มขึ้นก็ลดค่าใช้จ่ายลงเพื่อให้ธุรกิจอยู่รอด

แต่ในการจัดทำงบประมาณแผ่นดินของไทยนั้น ค่าใช้จ่ายทั้งหมดนี้จัดว่าเป็นค่าใช้จ่ายประจำ ตัดไม่ได้ ลดไม่ได้ ถึงแม้ว่าจะมีโครงการมากมายเพื่อคอยคุมค่าใช้จ่ายส่วนนี้ เช่น การควบคุมอัตรากำลังข้าราชการ แต่ในภาคปฏิบัติ ถ้าเพิ่มอัตรากำลังในกระทรวง ทบวง กรม เดิมไม่ได้ แตกหน่วยราชการออก ไม่อย่างนั้นก็สร้างอัตรากำลังสำหรับข้าราชการระดับสูงบางรายมีที่ลงมีเงินเดือนใช้โดยไม่ต้องทำงาน ค่าใช้จ่ายส่วนนี้จึงเพิ่มขึ้นทุกปีในทุกรัฐบาล เพราะเอาเขาออกไม่ได้ อย่างเช่นปีนี้ งบประมาณด้านบุคลากร เพิ่มขึ้นประมาณ 21,490 ล้านบาท และงบดำเนินการ ซึ่งทุกหน่วยราชการมีโครงการประหยัดพลังงานประหยัดค่าใช้จ่าย แต่ต้องจัดงบประมาณเพิ่มขึ้นอีก 44,915ล้านบาท จากปีที่แล้ว

รัฐบาลขอกู้เงินมาปิดดุลงบประมาณ 4.2 แสนล้านบาทในปีนี้ ในขณะที่งบลงทุนเพิ่มขึ้นเพียง 103,284 ล้านบาท ก็แปลว่ารัฐกู้เงินบาทเพื่อการลงทุนสร้าง ผลผลิตเพิ่มขึ้น เพียงประมาณร้อยละ 25 ของเงินกู้รวม ส่วนที่เหลือเป็นการกู้มาเพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการดำเนินการและค่าใช้จ่ายอื่นๆ ของรัฐเอง ซึ่งไม่ใช่การลงทุนเพื่อเพิ่มรายได้คืนเงินต้นและดอกเบี้ยของเงินที่กู้ยืมมากและลงทุนต่อไปในอนาคต

ตรงนี้ขอย้ำอีกทีครับว่า ตราบใดที่รายจ่ายที่ไม่ใช่รายจ่ายลงทุน กลายเป็นรายจ่ายประจำ การจัดทำงบประมาณแผ่นดินของไทยก็คงต้องออกมาในรูปแบบนี้ จนกว่าจะมีการปฏิรูปแนวความคิดเกี่ยวกับโครงสร้างรายจ่ายของรัฐใหม่

ทีนี้ถามว่า ทำไมเมื่อรายได้ของรัฐมีจำกัด รายจ่ายเกินว่าร้อยละ 80 เป็นรายจ่ายประจำ ปรับลดแตะต้องไม่ได้ การกู้เงินมาปิดดุลงบประมาณถูกจำกัดโดยกรอบวินัยทางการคลัง รัฐบาลแต่ละรัฐบาลถึงสามารถกำหนดยุทธศาสตร์ต่างๆ พร้อมทั้งวงเงินที่จะนำมาใช้สนับสนุนการดำเนินการให้เป็นไปตามยุทธศาสตร์ที่หรูหราทั้งหลายที่กำหนด

เรื่องนี้เล่นไม่ยากครับ เพราะผู้จัดทำงบประมาณแผ่นดินคือสำนักงบประมาณนั้น มีความสามารถในการจัดสรรงบประมาณ ซึ่งส่วนใหญ่เป็นงบประมาณประจำที่ว่าข้างต้น กับงบลงทุนอีก 20% ให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์หรือนโยบายที่รัฐบาลแต่ละรัฐบาลได้หาเสียงไว้ เช่น ถ้ารัฐบาลไหนเน้นนโยบายส่งเสริมธุรกิจการท่องเที่ยวอย่างยั่งยืน เงินเดือน ค่าจ้างค่าตอบแทนของข้าราชการและลูกจ้างในกระทรวงใดกระทรวงหนึ่งหรือหลายกระทรวง ซึ่งในรัฐบาลก่อนหน้านั้นถูกจัดอยู่ในยุทธศาสตร์ส่งเสริมการท่องเที่ยวแบบโลกาภิวัตน์ (อะไรก็ช่างเถอะครับ) ก็จะถูกโยกเข้าสู่งบประมาณเพื่อการดำเนินการในยุทธศาสตร์ส่งเสริมการท่องเที่ยวอย่างยั่งยืน ตามนโยบายของรัฐบาลใหม่

ผมเข้าใจเอาเองว่าอาจจะเป็นเพราะเมื่อเปลี่ยนรัฐบาล โครงการเก่าๆ ตามยุทธศาสตร์เก่าๆ คงถูกยกเลิกไป เขาว่าข้าราชการในกระทรวงที่ว่า ย่อมต้องหันมาทำโครงการใหม่ ภายใต้ยุทธศาสตร์ใหม่ โดยอัตโนมัติ เงินเดือนและค่าตอบแทนของราชการเหล่านั้นจึงต้องถูกจัดเข้าอยู่ในงบประมาณ การดำเนินงานภายใต้ยุทธศาสตร์ใหม่ของรัฐบาล ส่วนยุทธศาสตร์ใหม่ เมื่อหายไปแล้วจึงทำให้โครงการที่ทำไว้ละลายตามไปด้วย ประเทศนี้จึงอุดมสมบูรณ์ไปด้วยโครงการครึ่งๆ กลางๆ รอให้มีการเปลี่ยนรัฐบาลเปลี่ยนยุทธศาสตร์ใหม่ จึงจะเก็บมาปัดฝุ่นทำใหม่แล้วดองโครงการที่กำลังทำไว้ จนกว่าจะมีการเปลี่ยนแปลงยุทธศาสตร์อีกครั้งหรือหลายๆ ครั้งตามกระแสการเมือง

ผิดถูกอย่างไร แล้วแต่จะคิดครับ เพราะผู้เขียนไม่กล้าถามใครแล้วก็ไม่รับความถูกต้องครับ เพราะไม่มีเจตนาจะเขียนบทความทางวิชาการให้ใครอ่านอยู่แล้ว แค่อยากจะเขียนให้คิดเท่านั้นแหละครับ