สำรวจรัฐธรรมนูญใหม่ ขีดเส้นรัฐบาล-เพิ่มดาบองค์กรอิสระ

โดย...ไพบูลย์ กระจ่างวุฒิชัย

ตลอดทั้งสัปดาห์ที่ผ่านมา ไฮไลต์สำคัญทางการเมืองโฟกัสไปยังการประชุมนอกสถานที่ของคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ซึ่งคืบหน้าไปแล้วประมาณ 90% รวม 261 มาตรา ขาดเพียงบทเฉพาะกาลที่จะพิจารณากันในสัปดาห์ต่อไป

สำหรับเนื้อหาร่างรัฐธรรมนูญในมือ กรธ. มี 13 หมวด ครอบคลุมถึงการกำหนดโครงสร้าง หน้าที่และอำนาจของสถาบันทางการเมืองต่างๆ ซึ่งมีหน้าตาแตกต่างไปจากรัฐธรรมนูญปี 2550 หรือร่างรัฐธรรมนูญฉบับคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญชุด บวรศักดิ์ อุวรรณโณ เป็นประธาน อย่างมีนัยสำคัญ

ตัวอย่างในหมวดของรัฐสภา ตั้งแต่การเลือกตั้ง สส. กรธ.ออกแบบให้มี สส.จำนวน 500 คน แบ่งเป็น สส.ระบบแบ่งเขตเลือกตั้ง 350 คน และ สส.ระบบบัญชีรายชื่อ 150 คน โดยใช้ระบบเลือกตั้งที่เรียกว่า“จัดสรรปันส่วนผสม” และการลงคะแนนเลือกตั้งในรูปแบบนี้จะใช้บัตรเลือกตั้งเพียงใบเดียวเท่านั้น แต่จะนำคะแนนมาคำนวณหาทั้ง สส.ระบบแบ่งเขตเลือกตั้ง และบัญชีรายชื่อ

ขณะที่ วุฒิสภา จะมี สว.จำนวน 200 คน มาจากการเลือกตั้งทางอ้อมจากกลุ่มคนในสาขาต่างๆ 20 กลุ่ม โดยผู้จะสมัครเป็น สว.จะต้องไม่ใช่บุพการี คู่สมรส บุตร ของผู้ที่เป็น สส. ข้าราชการการเมือง หรือสมาชิกสภาท้องถิ่น ผู้บริหารท้องถิ่น เพื่อสกัดสภาผัวเมีย ซึ่งเป็นหลักการเดียวกันกับรัฐธรรมนูญปี 2550

หมวดคณะรัฐมนตรี (ครม.) เป็นอีกประเด็นสำคัญที่ กรธ.ลงมือผ่าตัดครั้งใหญ่ อาทิ การได้มาซึ่งตำแหน่งนายกรัฐมนตรีก็ได้บัญญัติไว้ในร่างรัฐธรรมนูญ มาตรา160 ว่า “นายกรัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่งรวมกันแล้วเกินแปดปีมิได้ ไม่ว่าจะเป็นการดำรงตำแหน่งติดต่อกันหรือไม่ก็ตาม

ให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาให้ความเห็นชอบบุคคลซึ่งสมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรี จากรายชื่อบุคคลซึ่งพรรคการเมืองแจ้งไว้ เฉพาะรายชื่อของพรรคที่มีสมาชิกได้รับเลือกเป็น สส.ไม่น้อยกว่าร้อยละห้าของจำนวน สส.ทั้งหมดเท่าที่มีอยู่”

นอกจากนี้ ร่างรัฐธรรมนูญยังได้กำหนดหน้าที่และความรับผิดชอบของ ครม.ไว้เป็นลายลักษณ์อักษรตามที่ปรากฏในมาตรา 166

“ในการบริหารราชการแผ่นดิน คณะรัฐมนตรีต้องดำเนินการตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และนโยบายที่ได้แถลงไว้ต่อรัฐสภา และต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ดังต่อไปนี้ด้วย

(1) ปฏิบัติหน้าที่และใช้อำนาจด้วยความซื่อสัตย์ สุจริต เสียสละ เปิดเผย และมีความรอบคอบและระมัดระวังในการดำเนินกิจการ เพื่อประโยชน์สูงสุดของประเทศและประชาชนส่วนรวม

(2) ใช้จ่ายเงินแผ่นดินตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐอย่างเคร่งครัด

(3) ยึดถือและปฏิบัติตามหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี

(4) สร้างเสริมให้ทุกภาคส่วนในสังคมอยู่ร่วมกันอย่างผาสุก

(5) คุ้มครองป้องกันมิให้มีการแทรกแซงกิจการภายในของชาติ

รัฐมนตรีต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎรในเรื่องที่อยู่ในหน้าที่และอำนาจของตน รวมทั้งต้องรับผิดชอบร่วมกันต่อรัฐสภาในการกำหนดนโยบายและการดำเนินการตามนโยบายของคณะรัฐมนตรี” เนื้อหาของร่างรัฐธรรมนูญมาตรา 166

กรธ.ยังสร้างประตูทางออกเอาไว้ใช้ป้องกันกรณีเกิดเหตุไม่คาดฝันกับ ครม. จนทำให้ไร้ซึ่งฝ่ายบริหาร ด้วยการกำหนดในมาตรา 172 ว่า “ในกรณีที่ ครม.ที่อยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปมิได้ หรือ ครม.ลาออกทั้งคณะ และเป็นกรณีที่ไม่มีสภาผู้แทนราษฎร ให้ปลัดกระทรวงปฏิบัติหน้าที่แทนรัฐมนตรีเท่าที่จำเป็นไปพลางก่อน โดยให้ปลัดกระทรวงคัดเลือกกันเองให้คนหนึ่งปฏิบัติหน้าที่นายกรัฐมนตรี”

ประเด็นที่อาจถูกหลายฝ่ายแสดงความคิดเห็นกันมากในอนาคต น่าจะอยู่ที่การเพิ่มหน้าที่และอำนาจให้กับองค์กรอิสระและศาลรัฐธรรมนูญ

โดยเฉพาะการให้องค์กรอิสระมีบทบาทในการกำกับและดูแลนโยบายของรัฐบาลในทางอ้อม ซึ่งเป็นเนื้อหาที่รัฐธรรมนูญในอดีตไม่เคยบัญญัติไว้อย่างชัดเจนมาก่อน

บทบัญญัติที่ว่านั้นอยู่ที่มาตรา 226 และ 227 ซึ่งมีเนื้อหาดังนี้

มาตรา 226 ” ในกรณีที่มีหลักฐานอันควรเชื่อได้ว่าการใช้จ่ายเงินแผ่นดินใดมีพฤติการณ์อันเป็นการทุจริตต่อหน้าที่ จงใจใช้หน้าที่และอำนาจขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย หรืออาจทำให้การเลือกตั้งไม่เป็นไปโดยสุจริตและเที่ยงธรรม ให้ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน แจ้งคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ หรือคณะกรรมการการเลือกตั้้งแล้วแต่กรณี เพื่อทราบและดำเนินการตามหน้าที่และอำนาจต่อไป และรายงานให้คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินทราบด้วย

ในการดำเนินการของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ หรือคณะกรรมการการเลือกตั้งตามที่ได้รับแจ้งตามวรรคหนึ่ง ให้ถือว่าเอกสารและหลักฐานที่ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินสอบหรือจัดทำขึ้น เป็นส่วนหนึ่งของสำนวนการสอบสวนของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ หรือคณะกรรมการการเลือกตั้งแล้วแต่กรณี และให้แจ้งผลให้ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินทราบทุกสามเดือน”

มาตรา 227 ”เพื่อประโยชน์ในการระงับหรือยับยั้งความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นแก่การเงินการคลังของรัฐ ให้ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินเสนอผลการตรวจสอบการกระทำที่ไม่เป็นไปตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐและอาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่การเงินการคลัง ต่อคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเพื่อพิจารณา

ในกรณีที่คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเห็นพ้องด้วยกับผลการตรวจสอบดังกล่าวให้ปรึกษาหารือร่วมกับคณะกรรมการการเลือกตั้ง หรือคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ หากที่ประชุมร่วมกันเห็นพ้องกับผลการตรวจสอบนั้น ให้ร่วมกันแจ้งสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และคณะรัฐมนตรีเพื่อทราบ และให้เปิดเผยผลการตรวจสอบดังกล่าวต่อประชาชนเพื่อทราบด้วย”

ไม่ต่างกับศาลรัฐธรรมนูญที่่จะมีหน้าที่และอำนาจเพิ่มขึ้นเช่นกัน ทั้งในส่วนทั่วไปและกรณีพิเศษ ซึ่งอยู่ในมาตรา 239 และมาตรา 241

มาตรา 239 บัญญัติอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญทั่วไปไว้ 4 ประการ ได้แก่ (1) พิจารณาวินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายหรือร่างกฎหมาย (2) พิจารณาวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา รัฐสภา คณะรัฐมนตรี หรือองค์กรอิสระ (3) พิจารณาวินิจฉัยให้ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระพ้นจากตำแหน่ง (4) หน้าที่และอำนาจอื่นตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ

ส่วนในสถานการณ์พิเศษอย่างปมปัญหาเกี่ยวกับประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ที่เคยอยู่ในรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 7 นั้น จะอยู่ในมาตรา 241 ที่ระบุว่า “การวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ให้เป็นไปตามตัวอักษรหรือตามความมุ่งหมายของบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ

...ถ้าไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญที่จะยกมาปรับแก่กรณีใดได้ ให้วินิจฉัยกรณีนั้นตามประเพณีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ซึ่งรัฐธรรมนูญที่ผ่านมาหลายฉบับไม่เคยบัญญัติถึงองค์กรที่มีหน้าที่ชี้ขาดปัญหานี้เอาไว้

ทั้งหมดนี้เป็นเพียงเนื้อหาส่วนหนึ่งเท่านั้น โดยร่างรัฐธรรมนูญฉบับแรกทาง กรธ.จะเผยแพร่อย่างเป็นทางการในวันที่ 29 ม.ค.ที่จะถึงนี้