เลือกตั้งใบเดียว แก้ปัญหาการเมืองทั้งระบบ

โดย...ไพบูลย์ กระจ่างวุฒิชัย

ร่างรัฐธรรมนูญใหม่ใกล้คลอดเต็มทีแล้ว โดยร่างแรกที่จะเป็นตัวบทจริง จะได้เห็นหน้าค่าตากันประมาณวันที่ 29 ม.ค. 2559 แต่กระนั้นก็ตามหลักใหญ่ใจความสาระของรัฐธรรมนูญดังกล่าว คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ได้แถลงออกมาเป็นระยะๆ

และก่อนที่ กรธ.จะไปปักหลักเขียนตัวบทกัน ระหว่างวันที่ 11-17 ม.ค. 2559 ที่หัวหิน จ.ประจวบคีรีขันธ์ โพสต์ทูเดย์ได้สัมภาษณ์ “มีชัย ฤชุพันธุ์” ประธาน กรธ. ถึงภาพรวมของร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้
ซึ่งมีสาระน่าสนใจดังนี้

อาจารย์มีชัยได้สรุปภาพรวมของเนื้อหาในร่างรัฐธรรมนูญ 4 ส่วนสำคัญ ประกอบด้วย “สิทธิและหน้าที่ของประชาชน” “โครงสร้างฝ่ายนิติบัญญัติ” “การปราบปรามทุจริต” และ “โครงสร้างฝ่ายบริหาร” โดยมีเนื้อหาดังนี้

“สิทธิและหน้าที่ของประชาชน เราเปลี่ยนโครงสร้างของการบัญญัติรับรองสิทธิของประชาชนใหม่ แทนที่จะบัญญัติว่าสิทธิมีอะไรบ้าง แต่เราบัญญัติตรงกันข้าม คือ อะไรที่จะไปจำกัดในเรื่องใด จะต้องมีการบัญญัติลงไปในรัฐธรรมนูญหรือในกฎหมาย ส่วนอะไรที่ไม่ได้ห้าม ถือว่าประชาชนจะมีสิทธิหมด การออกกฎหมายเพื่อจำกัดสิทธิของประชาชนนั้นจะไม่ดำเนินการเกินพอสมควรและต้องไม่ขัดกับหลักการของรัฐธรรมนูญ ตรงนี้จะเป็นการเปิดช่องให้ไม่ต้องเจียระไนอะไรกันมากในรัฐธรรมนูญ แต่เจียระไนเฉพาะเรื่องสำคัญเท่านั้น

“นอกจากนี้ จากเดิมที่รัฐธรรมนูญจะเขียนสิทธิบางอย่างไว้ลอยๆ เราจึงมาเขียนสิทธิบางอย่างใหม่ โดยให้เป็นหน้าที่ของรัฐ คือ รัฐมีหน้าที่ต้องทำ แปลว่าไม่ว่าพรรคการเมืองจะเข้ามา มีสิ่งที่ต้องทำตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้เป็นหน้าที่ของรัฐ เช่น การศึกษา หรือการปราบปรามการทุจริต เป็นต้น ส่วนแนวนโยบายแห่งรัฐที่จะมีอยู่ในรัฐธรรมนูญนั้นก็ขึ้นอยู่กับว่ารัฐจะดำเนินการหรือไม่ก็ได้ เพราะไม่ต้องการให้เกิดการก้าวก่ายในการทำหน้าที่ของรัฐบาลมากเกินไป

“เดิมทีเวลาเขียนรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวกับคณะรัฐมนตรี ก็จะบอกแค่ว่าคณะรัฐมนตรีมีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดิน แต่เกิดปัญหาว่าเรื่องไหนเป็นหน้าที่ของรัฐบาล เนื่องจากมีการตั้งองค์กรอิสระที่ได้พ่วงอำนาจบางอย่างไปด้วย เช่น เมื่อมี ป.ป.ช. (คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ) แล้ว รัฐบาลก็จะบอกว่าการปราบปรามทุจริตไม่ใช่เรื่องของรัฐ แต่เป็นเรื่องของ ป.ป.ช.เป็นต้น ทำให้เกิดความสงสัยว่าแล้วรัฐบาลจะเหลือความรับผิดชอบอะไร

“เราจึงมาคิดว่าควรมีหน้าที่บางประการที่รัฐต้องทำโดยไม่สามารถปฏิเสธได้นอกเหนือไปจากการบริหารราชการแผ่นดินทั่วไป ตรงนี้เราทำเพื่อเตือนรัฐบาลว่าคุณจะปฏิเสธสิ่งเหล่านี้ไม่ได้นะ คุณจะต้องรับผิดชอบ”

ด้านโครงสร้างฝ่ายนิติบัญญัติ อาจารย์มีชัยได้โฟกัสมาที่การเปลี่ยนแปลงระบบเลือกตั้ง สส.ระบบเขตเลือกตั้งและ สส.ระบบบัญชีรายชื่อ จากการเลือกตั้งด้วยบัตรเลือกตั้ง 2 ใบ มาเป็นใบเดียวและเรียกระบบการเลือกตั้งนั้นว่า “การเลือกตั้งระบบจัดสรรปันส่วนผสม”

“ที่มาของ สส.เราคิดว่า ที่ผ่านมาเวลาเราไปเลือก สส. เราจะรู้สึกได้ด้วยตัวเราเองว่าเวลาเราไปเลือกแล้วคะแนนเราจะมีผลหรือไม่มีผล เพราะถ้าเราไปอยู่เขตที่ทุกคนฮือกันไปอีกข้าง เราไปเลือกตั้งก็ซังกะตายไป พอดีพอร้ายก็ไม่อยากไป เพราะเลือกไปคนนั้นก็แพ้แน่ๆ แต่คะแนนระหว่างคนที่ได้รับเลือกตั้งและไม่ได้รับเลือกตั้งมีความสูสีกันพอสมควร ประมาณ 40% ต่อ 50% ทีเดียว แสดงว่าคะแนนถูกทิ้งน้ำไปมากกว่าครึ่ง แล้วบางพื้นที่คะแนนของคนที่ไม่ได้รับเลือกตั้งรวมกันกลับมากกว่าคนที่ได้รับเลือกตั้ง แต่คะแนนพวกเขากลับถูกทิ้งน้ำไปเลย

“เรามาคิดว่าทางที่ดีที่สุด คือ การให้ลงคะแนนเลือกตั้งด้วยบัตรเพียงใบเดียว และเอาคะแนนมาแยกว่าพรรคการเมืองได้คะแนนนิยมกี่เปอร์เซ็นต์ สมมติเขาได้คะแนนนิยม 60% ก็จะได้ สส.คิดเป็น 60% แต่หากเกิดได้จำนวนที่นั่ง สส.ไม่ถึง คะแนนนิยมก็จะต้องมีการชดเชยจำนวน สส.ให้ครบตามคะแนนความนิยม

“ถามว่าเราทำอย่างนี้เพื่อหวังอะไร เราไม่ได้หวังให้พรรคการเมืองใดได้เปรียบใครเลย เราดูแต่ว่า 1.ประชาชนไปลงคะแนนแล้วคะแนนของเขาได้รับการยอมรับนับถือ 2.เวลาไปลงคะแนนแล้วประชาชนจะต้องคิดมากขึ้น คุณจะต้องดูทั้งพรรคและทั้งคน เพราะคนดีไปอยู่พรรคไม่ดี ก็ทำอะไรไม่ได้ หรือคนไม่ดีไปอยู่พรรคดี ก็ทำให้พรรคนั้นปั่นป่วน ดังนั้นประชาชนต้องขยับขึ้นมาอีกระดับหนึ่ง และต้องคิดว่าเลือกพรรคถูกไหม ต้องดูทั้งพรรคทั้งคนแล้วไปเลือกตั้ง

“ส่วนการทำหน้าที่ของฝ่ายนิติบัญญัติ ทางเราคงไปยุ่งอะไรมากไม่ได้ มีเรื่องเดียวที่เราเป็นกังวล คือ การตั้งงบประมาณสำหรับ สส. ซึ่งรัฐธรรมนูญที่ผ่านมาได้กำหนดการห้ามจัดงบประมาณให้กับ สส. แต่เรากลับพบความจริงที่ขมขื่นว่า ในที่สุด สส.และ สว. สำนักงบประมาณ และคณะรัฐมนตรีทั้งคณะ กระทรวง ทบวง กรม ร่วมกันละเมิดรัฐธรรมนูญอย่างหน้าตาเฉย เพราะไม่มีใครกล้าปฏิเสธว่า งบ สส.นั้นไม่มี ทุกคนก็รู้

“เราก็เขียนในรัฐธรรมนูญว่าคุณทำได้ทำไป แต่เมื่อไหร่จับได้ เมื่อมีเครื่องมือยืนยันได้ว่ามันเป็นอย่างนั้น สส.ไปทั้งสภา สว.ไปทั้งสภา คณะรัฐมนตรีไปทั้งชุด กระทรวง ทบวง กรม สำนักงบประมาณ ต้องรับผิดชอบ นี่ยาแรงที่สุดเท่าที่เราจะคิดออก เพราะเรารู้กันทุกคนว่างบประมาณเหล่านั้นจะไปที่ไหน มันก็ไปเร่ขายกันใช่หรือไม่ กี่เปอร์เซ็นต์ 30-40% เห็นกันชัดทั้งเมือง สื่อมวลชนก็รู้

“ทำได้ทำไป และนี่จะไม่มีอายุความ ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณคนไหนรู้เห็นเป็นใจ เกษียณอายุราชการไปแล้ว 10 ปี ก็ยังสามารถถูกดำเนินคดีได้”

สำหรับการออกแบบการปราบปรามการทุจริตในร่างรัฐธรรมนูญ นับว่าเป็นเนื้อหาส่วนสำคัญที่ประธาน กรธ.ยอมรับว่าได้ให้ความใส่ใจเป็นพิเศษ โดยให้ทัศนะว่าการทุจริตซึ่งรวมไปถึงปัญหาจริยธรรมทางการเมือง ได้นำมาซึ่งความขัดแย้งในช่วงหลายปีที่ผ่านมา ดังนั้นรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะต้องแก้ต้นเหตุของปัญหานี้ให้ได้ ด้วยการให้มีกลไกพิเศษที่ชี้ถูกชี้ผิดแบบเด็ดขาดเพื่อจะได้ไม่ให้เกิดข้อโต้เถียงที่บานปลาย

“ปัญหาที่ถกเถียงกัน คือ การกระทำแบบใดถึงเรียกว่าการทุจริต บางคนบอกว่าการทำแบบนี้ไม่ทุจริต บางคนบอกว่าการทำแบบนี้เป็นการทุจริต เถียงกันแบบไม่มีที่สิ้นสุด ดังนั้นเราต้องหาจุดที่มันจะสามารถหยุดปัญหา โดยให้มีคนชี้ขาดที่ชัดเจนแน่นอนเวลาเกิดปัญหาว่ามันทุจริตหรือสุจริต ก็ให้มีองค์กรมาชี้ และเมื่อชี้แล้ว กลไกทางการเมืองก็ควรเดินต่อไป

“เมื่อกลไกทางการเมืองจะเดินต่อไป เราก็ย้อนกลับไปดูว่าของเดิมทำกันอย่างไร ของเดิมใช้วิธีการถอดถอน แต่การถอดถอนได้กลายเป็นเรื่องทางการเมืองที่สุดแต่ว่าพรรคการเมืองจะกำกับสมาชิกได้มากน้อยแค่ไหน และในที่สุดเราก็จะพบว่าในยามปกติไม่เคยมีการถอดถอนได้เลย และลักษณะอย่างนั้นมันเลยเป็นการฟอกให้คนอ้างว่าเห็นไหมว่าผมไม่ได้ผิด จึงไม่ถูกถอดถอน ทั้งๆ ที่จริงแล้วการถอดถอนหรือไม่ถอดถอน มันเป็นผลจากการประสานทางการเมืองมากกว่าจะดูว่าคนคนนั้นทำผิดจริงหรือเปล่า

“เราก็คิดว่ากระบวนการในการถอดถอนที่ฝรั่งเคยใช้ได้ มันใช้ไม่ได้สำหรับคนไทย เราจึงเปลี่ยนสภาพมันเสียว่า ถ้าคนนั้นทำผิดก็ต้องหาคนมาชี้ หากชี้แล้วว่าเขาผิด ก็ต้องมีบทลงโทษ เหมือนกับเวลาที่ถูกกล่าวหาไปฉ้อโกงมาหรือไม่ ก็จะมีคนมาชี้ว่าเราฉ้อโกงหรือเปล่า คือ ศาล เมื่อศาลชี้ว่าเราฉ้อโกงปั๊บ กลไกในการลงโทษก็จะตามมา ไม่ต้องไปนั่งถอดถอนหรือโหวตกันว่าจะลงโทษหรือไม่ เราเลยมาคิดว่า เมื่อกลไกการถอดถอนมันไม่ทำงานก็ต้องเปลี่ยนใหม่ คือ เมื่อคุณทำผิดอย่างใดอย่างหนึ่งจะถูกนำไปสู่องค์กรบางองค์กรทำการชี้ว่าผิดหรือไม่ ถ้าชี้ว่าผิด คุณก็ต้องไป”

อีกเรื่องที่สมควรมีกลไกที่เข้มแข็งในสายตาของอาจารย์มีชัยและต้องทำให้เป็นรูปธรรม คือ จริยธรรมทางการเมือง

“เรื่องหนึ่งที่สำคัญ คือ จริยธรรมทางการเมือง บางเรื่องอาจไม่ได้เป็นเรื่องผิดในทางกฎหมาย แต่การผิดจริยธรรมว่าควรหรือไม่ควรทำ ซึ่งมักจะเรียกร้องว่าควรมีสปิริต คำว่าสปิริตในบ้านเรามันใช้ไม่ค่อยได้ เราเลยไปกำหนดไว้ว่าในระหว่างที่คุณดำรงตำแหน่งใดก็ตาม คุณจะต้องไม่ประพฤติผิด หรือไม่ฝ่าฝืนจริยธรรมอย่างร้ายแรง

“ถามว่าจริยธรรมเหล่านี้ใครจะเป็นคนทำ แต่ก่อนหน้านี้เป็นรูปแบบต่างคนต่างทำ พอทำแล้วก็ไม่ค่อยเป็นที่ยอมรับ ดังนั้นเราคิดว่าองค์กรที่ทำหน้าที่ตรวจสอบอำนาจรัฐที่เป็นองค์กรอิสระประมาณ 4-5 องค์กร ถ้าเราจับเขามานั่งรวมกลุ่มกัน และไปคิดว่าจริยธรรมทางการเมืองทั้งหมดควรเป็นอย่างไร พอร่วมกันทำเสร็จ ก็มาบังคับใช้เป็นมาตรฐานเดียวกันหมด ถ้าใครผิดจริยธรรมขั้นธรรมดา ก็ให้ภายในองค์กรไปว่ากันเอง แต่ถ้าเป็นขั้นทำผิดร้ายแรง ก็อาจเข้าข่ายคุณสมบัติการดำรงตำแหน่งทันที ไม่ต้องไปสู่กระบวนการถอดถอนอีก

“ด้วยกระบวนการเหล่านี้เราคิดว่าการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐจะมีผลที่สมบูรณ์มากขึ้น ไม่ต้องรอการพึ่งพาในการประสานทางการเมือง ซึ่งมันอันตราย และทำให้คนท้อใจเกินไป” ประธาน กรธ. กล่าวโดยสรุป