ถอดบทเรียนองค์กรถอนพิษคอร์รัปชั่น

โดย...ดร.ประจักษ์ ก้องกีรติ

แม้ประเทศไทยจะมีองค์กรต้านคอร์รัปชั่นจำนวนมาก แต่การคอร์รัปชั่นซึ่งเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศยังคงทวีความซับซ้อนและรุนแรงมากขึ้น เมื่อการสร้างประชาธิปไตยและการต้านคอร์รัปชั่นไม่ถูกผลักดันให้เป็นวาระเดียวกัน ทั้งที่มีประเด็นร่วมกันคือต้องการทำลายการผูกขาดทางเศรษฐกิจ การเมือง และข้อมูลข่าวสาร เพื่อสร้างสังคมที่ตรวจสอบได้และมีความโปร่งใส บ่อยครั้งจึงเห็นการเรียกร้องประชา ธิปไตยที่ละเลยการต่อสู้เรื่องคอร์รัปชั่น และการต่อสู้เรื่องคอร์รัปชั่นที่ละเลยการเคารพและรักษากฎเกณฑ์ของระบอบประชาธิปไตย

ดังนั้น ประเทศที่มีเพียงองค์กรต้านคอร์รัปชั่นจึงไม่ใช่สิ่งการันตีว่าการทุจริตจะลดลงเสมอไป จากงานศึกษาบทเรียนของต่างประเทศ ชี้ให้เห็นว่าปัจจัยที่ทำให้กลไกการต้านคอร์รัปชั่นทำงานสำเร็จ ต้องเกิดจากการผนวกโครงสร้างและระบบการเมืองที่เหมาะสมควบคู่ไปกับการออกแบบสถาบันการตรวจสอบที่ดีให้มีอำนาจครอบคลุมและเป็นอิสระ พร้อมทั้งการเปิดโอกาสให้ภาคประชาชนและสื่อมีส่วนร่วมในการลดปัญหาคอร์รัปชั่น ซึ่งปัจจัยเหล่านี้อาจเป็นสิ่งที่คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ หรือ ป.ป.ช. สามารถเรียนรู้ได้

ตัวอย่างหนึ่งของแนวปฏิบัติที่ดี คือ การต่อต้านคอร์รัปชั่นของประเทศอุรุกวัยเกิดจากการมีโครงสร้างและระบบการเมืองที่ไม่เอื้อต่อการทุจริต หลังการสิ้นสุดลงของระบอบเผด็จการ ส่งผลให้เกิดการแข่งขันในระบอบการเมืองและเปลี่ยนโครงสร้างการเมืองแบบอุปถัมภ์ไปสู่การเมืองเชิงนโยบาย พรรคการเมืองมีเสถียรภาพจนนำไปสู่การผลักดันกฎหมายการต้านคอร์รัปชั่น โดยมีเพียงคณะกรรมการด้านความโปร่งใส ทำหน้าที่หลักในการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสำคัญของรัฐที่เกี่ยวข้องกับการบริหารราชการแผ่นดินให้กับสาธารณชน กล่าวคือ แม้จะไม่มีอำนาจในการสอบสวนหรือดำเนินคดี แต่มีบทบาทในการเปิดโปงการคอร์รัปชั่นและเปิดโอกาสให้ประชาชนมีเสรีภาพในการเข้าถึงข้อมูล ซึ่งสะท้อนให้เห็นการสร้างระบบการปกครองที่เปิดเผยและโปร่งใสในการบริหารงานประเทศ

ขณะที่เคพีเค (KPK) หรือองค์กรต้านคอร์รัปชั่นของประเทศอินโดนีเซีย ที่เกิดจากการเข้าสู่ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย กอปรกับการสนับสนุนของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ หรือไอเอ็มเอฟ (IMF) ให้อินโดนีเซียปลอดคอร์รัปชั่นพร้อมกับมีธรรมาภิบาลที่เข้มแข็ง ปัจจัยที่ทำให้เคพีเคประสบความสำเร็จนั้น มาจากการออกแบบองค์กรให้มีอำนาจครอบคลุมที่สามารถดำเนินคดีและตัดสินคดีได้ด้วยตัวเอง รวมถึงให้มีความเป็นอิสระ ซึ่งคณะกรรมการถูกถ่วงดุลโดยฝ่ายบริหารและนิติบัญญัติที่ยึดโยงกับภาคประชาชน ระบบการบริหารงานมีความยืดหยุ่นไม่ยึดระเบียบราชการ ทำให้สามารถดึงดูดบุคลากรที่มีศักยภาพและมีความหลากหลายในวิชาชีพ เช่น เจ้าหน้าที่ตำรวจ พนักงานกระทรวงการคลัง อัยการ เข้ามามีส่วนร่วมและมีอำนาจสอบสวน โดยเฉพาะในคดีที่เกี่ยวข้องกับความไม่โปร่งใสของนักการเมือง ข้าราชการระดับสูง รัฐมนตรี ซึ่งมักสร้างผลสะเทือนทางสังคมได้มากกว่าคดีเล็ก ขณะเดียวกันก็ออกแบบกลไกในการตรวจสอบตัวเองด้วยเช่นกัน เพื่อให้หน่วยงานมีความโปร่งใสและรับผิดชอบต่อสาธารณะ

ดังนั้น ภาพลักษณ์ของเคพีเคในสายตาประชาชนจึงมีความเป็นกลางและมีผลงานเป็นที่ประจักษ์เสมอมา

เช่นเดียวกับความสำเร็จขององค์กรต้านคอร์รัปชั่นของประเทศเกาหลีใต้ หรือ เอซีอาร์ซี (ACRC) เกิดจากความเข้มแข็งและการตื่นตัวของภาคประชาสังคม ที่ผลักดันเรียกร้องให้เกิดกฎหมายและมาตรการความโปร่งใส รวมถึงผนวกการต่อสู้เรื่องคอร์รัปชั่นเข้ากับการสร้างประชาธิปไตย โดยที่ภาคประชาชนและสื่อมีบทบาทในการปฏิรูปมากกว่าพรรคการเมืองหรือรัฐบาล เอซีอาร์ซีมีหน้าที่และบทบาทหลักในการเสนอแนะมาตรการป้องกันคอร์รัปชั่นแก่ภาครัฐและรายงานข้อมูลต่อสาธารณชน โดยทำงานร่วมกับหน่วยงานภาครัฐ ภาคธุรกิจ สื่อ และเอ็นจีโอ เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการทำงานให้มากขึ้น

อย่างไรก็ตาม ภายใต้ความสำเร็จของเกาหลีใต้ เอซีอาร์ซี ยังต้องเผชิญกับข้อจำกัดในการออกแบบองค์กรอยู่เช่นกัน เนื่องจากองค์กรขึ้นตรงต่อประธานาธิบดี ทำให้ขาดความอิสระในการดำเนินงาน อำนาจในการสืบสวนและขอบเขตการตรวจสอบครอบคลุมแค่ในส่วนของภาครัฐเท่านั้น ด้วยเหตุนี้จึงถูกมองว่าเป็นเครื่องมือทางการเมือง

กล่าวโดยสรุปคือ ปัจจัยหลักที่ทำให้องค์กรต้านคอร์รัปชั่นของต่างประเทศประสบความสำเร็จสูง มาจากการกำหนดให้ประชาธิปไตยและคอร์รัปชั่นเป็นฉันทามติเดียวกัน พลังในการต่อสู้ของภาคประชาชนจึงมีความเข้มแข็ง รวมถึงมีการออกแบบสถาบันตรวจสอบที่ดี ให้มีอำนาจและอิสระอย่างแท้จริง โดยปราศจากการแทรกแซงของฝ่ายการเมือง ตลอดจนเปิดเผยข้อมูลแก่สาธารณะจนทำให้ได้รับความไว้วางใจและการสนับสนุนจากทุกภาคส่วน

ในทางตรงกันข้ามปัจจัยข้างต้นกลับเป็นจุดอ่อนของ ป.ป.ช.ที่ต้องเผชิญ เนื่องด้วยขาดการสนับสนุนจากภาคประชาชนและสื่อที่จะเป็นพลังสำคัญในการผลักดันให้การต้านคอร์รัปชั่นสำเร็จมากขึ้น รวมถึงการออกแบบสถาบันตรวจสอบยังขาดอำนาจและความเป็นอิสระในทุกมิติ ด้วยเหตุนี้การดำเนินงานของ ป.ป.ช. ในเส้นทางการต้านคอร์รัปชั่นจึงถูกจับตามองและถูกตั้งข้อสงสัยต่อบทบาทและหน้าที่อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้