ปิดความเสี่ยงการคลัง รับปีแห่งการลงทุน

โดย...เกียรติศักดิ์ ผิวเกลี้ยง

เศรษฐกิจปีเก่า 2558 กำลังจะผ่านไป โดยรัฐบาลคาดว่าเศรษฐกิจจะขยายตัวได้ 3% เนื่องจากได้ยาโด๊ปจากมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจเป็นการเร่งด่วนของรัฐบาลที่ออกมาจำนวนมากช่วง 3 เดือนสุดท้ายก่อนสิ้นปี

ขณะที่เศรษฐกิจปีใหม่ 2559 ที่กำลังจะมาถึง รัฐบาลคาดว่าจะขยายตัวได้ดีที่ 3.8% จากมหกรรมการลงทุนขนานใหญ่ของภาครัฐ โดย สมคิด จาตุศรีพิทักษ์ รองนายกรัฐมนตรี ถึงขนาดประกาศตั้งให้ปีหน้าเป็นปีแห่งการลงทุนครั้งใหญ่ของประเทศ

การลงทุนครั้งใหญ่นี้ต้องใช้เงินจำนวนมาก แต่การใช้เงินจากรายได้ของประเทศไม่เพียงพอ ทำให้ต้องกู้เงินมาลงทุนของประเทศ ส่งผลให้หนี้สาธารณะของประเทศเพิ่มสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว ในปีงบประมาณ 2559 มีการกู้ขาดดุลงบประมาณ 3.9 แสนล้านบาท เทียบกับปีงบประมาณ 2558 ที่ขาดดุล 2.5 แสนล้านบาท ถือว่ามีการขาดดุลเพิ่มขึ้นถึง 9 หมื่นล้านบาท หรือกู้เพิ่มถึง 36% โดยหวังจะเติมเม็ดเงินการลงทุนของประเทศให้มากที่สุดเท่าที่จะมากได้ โดยงบลงทุนของปีงบประมาณ 2559 อยู่ที่ 5.4 แสนล้านบาท เทียบกับปีงบประมาณ 2558 งบลงทุนอยู่ที่ 4.4 แสนล้านบาท เท่ากับเม็ดเงินลงทุนเพิ่มถึง 1 แสนล้านบาท

หากพิจารณาตัวเลขการทำงบประมาณขาดดุลปี 2559 ที่เพิ่มขึ้นทั้งหมด ด้านหนึ่งเป็นเพราะมีการเพิ่มเงินลงทุน แต่อีกด้านแสดงให้เห็นว่าการเก็บรายได้ของประเทศยังไม่พอกับการขยายตัวการลงทุนของประเทศ ทำให้ต้องพึ่งเงินกู้มาลงทุนโดยตลอด

ในแง่ของการคลัง การกู้มาลงทุนถือเป็นการใช้เม็ดเงินที่เกิดประโยชน์กับเศรษฐกิจมากที่สุด เพราะการลงทุนเป็นการสร้างโครงสร้างพื้นฐานของประเทศในระยะกลางและยาว อย่างไรก็ตามการกู้มาเพิ่มการลงทุน มากๆ ก็มีข้อจำกัดด้านการคลังเช่นกัน โดยกรอบความยั่งยืนการคลังกำหนดว่าสัดส่วนหนี้ต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (จีดีพี) ไม่เกิน 60% และภาระชำระหนี้ต่องบประมาณรายจ่ายไม่เกิน 15%

ที่ผ่านมา ภาระหนี้ต่อจีดีพีเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง เพราะประเทศก่อหนี้เพิ่มขึ้น ขณะที่การขยายตัวทางเศรษฐกิจหรือจีดีพีของประเทศกลับมีอัตราการขยายตัวลดลง ทำให้สัดส่วนหนี้ต่อจีดีพีของประเทศเพิ่มขึ้นจนปัจจุบันอยู่ที่ 42% ของจีดีพี และมีการประเมินกันว่า การเร่งลงทุนของรัฐบาลในปี 2559 จะทำให้หนี้สาธารณะขยับขึ้นไปอยู่ที่ 45% บนพื้นฐานเศรษฐกิจขยายตัวได้ 3-4% แต่หากเศรษฐกิจขยายตัวได้น้อยกว่าที่คาด ก็จะทำให้หนี้ของประเทศต่อจีดีพีเพิ่มสูงขึ้น

ขณะที่สัดส่วนการชำระหนี้ต่อภาระงบประมาณของประเทศ แม้ว่าปัจจุบันจะอยู่ที่ระดับ 10% แต่ภาระงบประมาณส่วนใหญ่เป็นไปเพื่อการชำระดอกเบี้ยเกือบทั้งหมด และสาเหตุที่รัฐบาลไม่ตั้งงบประมาณมาชำระเงินต้นให้มากขึ้น ทั้งที่ยังมีช่องให้ทำอีกถึง 5% ของงบประมาณรายจ่าย ก็เพราะว่างบประมาณมีไม่พอ หากตั้งมาชำระหนี้เพิ่ม ก็จะไปเบียดเงินลงทุน

การจัดทำงบประมาณรูปแบบดังกล่าวส่งผลให้จำนวนหนี้ของประเทศเพิ่มสูงขึ้นต่อเนื่อง ไม่เคยลดลง

อย่างไรก็ตาม ข้อจำกัดการก่อหนี้ ทำให้รัฐบาลต้องหาช่องทางเพิ่มการลงทุนด้วยเครื่องมืออื่นๆ โดยขณะนี้รัฐบาลให้ความสำคัญกับการร่วมลงทุนกับเอกชน (พีพีพี) ซึ่งทำให้ลดภาระงบประมาณและเงินกู้ แต่การดำเนินการไม่ได้ง่าย เพราะมีขั้นตอนการดำเนินการมาก ประมาณการว่าต้องใช้เวลานานไม่ต่ำกว่า 2 ปี ถึงจะเริ่มเปิดโครงการเคาะประมูลหาผู้รับเหมาได้ แม้ว่ารัฐบาลจะดำเนินการพีพีพี ฟาสต์แทร็ก ด้วยการรวบเวลาการพิจารณาให้เร็วขึ้น เหลือ 6-9 เดือน โดยคาดว่ากลางปีหน้าจะเริ่มเคาะประมูลบางโครงการได้ แต่ในขั้นตอนการประมูลก็มีปัญหา ไม่สามารถคุมเวลาได้ว่าจะต้องใช้เวลานานเท่าไร

นอกจากนี้ ตั้งแต่กฎหมายพีพีพีฉบับใหม่มีผลบังคับมา 2 ปี ก็ยังไม่มีโครงการไหนผ่านการทำพีพีพีเลย ก่อนหน้านี้จะนำร่องการทำพีพีพีด้วยโครงการโรงไฟฟ้าขยะมูลค่า 2,000-4,000 ล้านบาท แต่ก็มีปัญหา ทำให้โครงการสะดุด น่าคิดว่าหากเป็นโครงการลงทุนมูลค่าเป็นหมื่นล้านหรือแสนล้านบาท การทำพีพีพียิ่งน่าจะล่าช้า ไม่รวดเร็วอย่างที่รัฐบาลคาดไว้ สุดท้ายการดำเนินโครงการขนาดใหญ่ของรัฐบาลคงหนีไม่พ้นต้องพึ่งเงินงบประมาณหรือเงินกู้

อีกเครื่องมือที่รัฐบาลให้ความสำคัญอย่างมาก คือ การตั้งกองทุนไทยแลนด์ฟิวเจอร์ฟันด์วงเงิน 1 แสนล้านบาท ที่จะออกหน่วยลงทุนเพื่อระดมเงินจากนักลงทุนไปลงทุนในโครงการโครงสร้างพื้นฐาน โดยนำรายได้ของโครงการที่ไปลงทุนมาจ่ายผลตอบแทนให้กับนักลงทุน แต่ปัญหาคือ โครงการลงทุนในช่วงแรกจะไม่มีรายได้มาจ่ายผลตอบแทนให้กับนักลงทุน ส่งผลให้กองทุนไม่มีความน่าสนใจ

ดังนั้น เพื่อให้กองทุนสามารถดึงดูดนักลงทุนได้ รัฐบาลจึงต้องประกันผลตอบแทนให้กับนักลงทุน โดยการใช้เงินงบประมาณมาจ่ายผลตอบแทน ทำให้เห็นว่าการตั้งกองทุนแทนที่จะลดภาระงบประมาณ กลับจะกลายเป็นภาระงบประมาณต่อไป และหากมีรายได้รัฐไม่พอ ก็ต้องกู้เพิ่ม และยิ่งหากโครงการที่กองทุนไปลงทุนไม่ประสบความสำเร็จ เกิดผลขาดทุนระยะยาว ภาระงบประมาณก็ยิ่งมากขึ้น

ทั้งหมดจะเห็นว่า การเร่งการลงทุนเป็นเรื่องที่ส่งผลดีกับเศรษฐกิจ แต่อีกด้านหนึ่งก็เป็นความเสี่ยงการคลังอยู่ไม่น้อย เพราะปัญหาคือประเทศมีรายได้ไม่เพียงพอกับการลงทุน การใช้เครื่องมือต่างๆ มาเสริมไม่สามารถลดภาระงบประมาณได้อย่างที่ควรจะเป็น ส่งผลให้การคลังของประเทศมีความเสี่ยงอ่อนแอจากการเร่งการลงทุน

ทางออกของรัฐบาลจึงหนีไม่พ้นเร่งการปฏิรูปภาษีของประเทศครั้งใหญ่ เพื่อเพิ่มรายได้ให้เพียงพอกับการลงทุนของประเทศอีกจำนวนมากหลายล้านล้านบาทในระยะ 10 ปีข้างหน้า รวมทั้งรัฐยังมีภาระต้องหารายได้รองรับสังคมไทยที่จะเป็นสังคมผู้สูงอายุในอนาคตอีกด้วย

นอกจากการเร่งหารายได้ให้มากขึ้นแล้ว รัฐบาลยังต้องทำให้เครื่องมือทางการเงินอื่นๆ โดยเฉพาะโครงการพีพีพีให้เกิดขึ้นในทางปฏิบัติได้อย่างแท้จริงและรวดเร็ว เพื่อลดภาระเงินงบประมาณให้มากที่สุด เพราะไม่เช่นนั้น การลงทุนภาครัฐจะสะดุด ส่งผลให้ดึงความเชื่อมั่นภาคเอกชนเพื่อให้เกิดการลงทุนตามเป็นไปได้ยาก เศรษฐกิจปีหน้าของไทยก็อาจจะไม่สดใสอย่างที่คาด เพราะมีแนวโน้มว่าการบริโภคยังฟื้นตัวได้ยาก การส่งออกยังต้องลุ้นผลกระทบจากเศรษฐกิจโลกว่าจะกลับมาขยายตัวเป็นบวกได้หรือไม่

หากการลงทุนภาครัฐยังอ่อนแรง การลงทุนภาคเอกชนก็ห่อเหี่ยว เศรษฐกิจก็จะฝ่อ รัฐบาลจึงต้องเร่งปิดความเสี่ยงการคลังที่กระทบแหล่งการลงทุนก่อนจะสายเกินไป