หลักการสำคัญทางรัฐศาสตร์ (2)

โดย...ทวี สุรฤทธิกุล

“จะปกครองกันได้ไหมถ้าไม่มีรัฐธรรมนูญ?”

คำตอบก็คือ “ได้!” ถ้าทุกคนมี “คุณธรรม”

นั่นคือคำตอบที่ปราชญ์กรีก อินเดีย และจีน กำหนดไว้ดังที่ได้พรรณนามาในบทความนี้เมื่อสัปดาห์ก่อน หรือถ้าจะถามว่า “คุณธรรม” เหล่านั้นคืออะไร ก็ตอบได้อีกว่าคือ “การทำหน้าที่ตามที่สังคมกำหนด” หลักใหญ่ก็คือ “ผู้ปกครองต้องทำอะไร และผู้ใต้ปกครองควรทำอะไร”

สิ่งเหล่านี้อาจจะเรียกได้อีกอย่างหนึ่งว่า “ศีลธรรมทางการเมืองการปกครอง” โดยที่ศีลเรียกว่า “ข้อพึงละเว้น” ส่วนธรรมนั้นเรียกว่า “ข้อพึงกระทำ” ทั้งนี้ได้มีผู้ที่นับถือศาสนาพุทธนำมาพูดคุยกันสำหรับใช้ในการปกครองบ้านเมืองยุคปัจจุบัน แล้วเรียกว่า “ธรรมาธิปไตย” หมายถึงการนำธรรมะมาปกครองบ้านเมือง หรือ “ความถูกต้องเป็นใหญ่”

แนวคิดที่เป็นแบบ “ยูโทเปีย-โลกพระศรีอาริย์” ที่มุ่งหวังจะให้คนมีธรรมะและศีลธรรมต่างๆ นี้ เกิดขึ้นได้ยากในสังคมที่มีความสลับซับซ้อน และในตัวมนุษย์ที่มีสติปัญญาต่างกัน กับความต้องการอันหลากหลาย แม้กระทั่งตัวศาสนาเองก็ไม่ได้เป็นผู้นำในการนำหลักศีลธรรมมาใช้ให้สังคมสงบสุข บางศาสนานั้นได้ถูกนำมาใช้ในการควบคุมและครอบครอง รวมถึงการแผ่ขยายอาณาจักร อย่างเช่น ศาสนาคริสต์และศาสนาอิสลาม ที่แข่งขันกันมาตั้งแต่ยุคแรกๆ

จนกระทั่งมีคน “แหกคอก” คือคิดนอกกรอบศาสนาคริสต์ที่ปิดกั้น ในช่วงคริสต์ศตวรรษที่ 14 สร้างองค์ความรู้และแนวคิดใหม่ๆ เป็นศาสตร์ต่างๆ เกิดขึ้นมากมาย รวมถึงรัฐศาสตร์ ที่ “แตกกอ” ขึ้นในอิตาลี อังกฤษ และฝรั่งเศส เกิดกระบวนทัศน์ที่เรียกว่า “สัจนิยม” คือการมุ่งมอง “ความจริง” ที่เกิดขึ้นในบ้านเมือง ร่วมกับการอธิบายปรากฏการณ์ทางการเมืองการปกครองด้วยสิ่งที่ “สัมผัสจับต้องและมองเห็นได้” ทำให้ค้นพบว่า แท้ที่จริงแล้ว “การเมืองคือการกระทำของมนุษย์” ผลทางการเมืองการปกครองล้วนเกิดแต่ฝีมือของมนุษย์ด้วยกันทั้งสิ้น

จึงเป็นที่มาของหลักการสำคัญทางรัฐศาสตร์ในลำดับที่ 2 คือ “มนุษย์กับเหตุผล” (โดยที่ลำดับแรกคือ “มนุษย์กับคุณธรรม”) ทั้งนี้นักรัฐศาสตร์ในยุคนั้นมีความพยายามอย่างมากในการพยายามหาเหตุผลว่า “ทำไมต้องมีการเมือง” ซึ่งมีการสรุปได้ 2 คำตอบ คือ หนึ่ง เป็นเหตุผลของผู้ปกครองที่ต้องการมีอำนาจเหนือผู้คนใต้ปกครอง กับสอง เป็นเหตุผลของคนทุกคนที่ต้องการมีผู้ปกป้องดูแล โดยที่แนวคิดแรกได้สร้างการเมืองแบบเผด็จการ (นักคิดในแนวนี้ก็คือ แมคเคียเวลลี กับ โทมัส ฮอบส์) ในขณะที่แนวคิดที่สองเป็นกำเนิดของระบอบประชาธิปไตย (นักคิดในแนวนี้ก็เช่น จอห์น ล็อค และ ฌอง ฌาค รุสโซ)

จากนั้นก็มีนักปราชญ์ค้นคิดการปกครองรูปแบบต่างๆ ตามมา ที่สำคัญก็คือ สังคมนิยม จนแตกแขนงเป็นสาขาใหญ่ที่เรียกว่าคอมมิวนิสต์ กระทั่งที่สุดคือ “การปกครองแบบไร้รัฐ” หรือปกครองด้วย “เหตุผลร่วมกันของผู้คนในสังคม” อย่างที่เรียกว่า “ยูโทเปียใหม่” ซึ่งเป็นการมองในเชิงบวก กับการปกครองด้วย “เหตุผลของแต่ละบุคคล” ที่เรียกว่า “อัตตาธิปไตย” ซึ่งเป็นการมองในเชิงลบ จนกระทั่งไม่มีใครคิดระบอบการเมืองอะไรใหม่ๆ ได้อีก ในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 จึงนำระบอบการเมืองที่คิดได้ก่อนหน้านี้มารื้อฟื้นวิพากษ์วิจารณ์ เรียกว่าพวกแนวคิดแบบ “ปรับรื้อโครงสร้าง - Reconstruct” หรือพวก “หลังสมัยใหม่ - Post Modern”

หลักคิดสำคัญของนักรัฐศาสตร์ในช่วงเวลาดังกล่าวนี้ก็คือ “การจัดวางโครงสร้างทางการเมืองการปกครอง” บ้างก็คิดสร้างองค์กรหรือสถาบันทางการเมืองการปกครองขึ้นมา เช่น พรรคการเมือง รัฐสภา และรัฐบาล (รวมถึงศาลด้วย) บ้างก็กำหนดให้องค์กรหรือสถาบันเหล่านี้ทำหน้าที่ต่างๆ ที่นักคิดเหล่านี้เห็นว่าเหมาะสม จึงเรียกนักคิดกลุ่มนี้ในอีกชื่อหนึ่งว่า พวกนักคิดแนว “โครงสร้าง-หน้าที่” (Structural-functional Approach) และนักคิดกลุ่มนี้เองที่นำเรื่องการสร้างระเบียบกฎเกณฑ์ หรือ “กฎหมาย” มากำหนดรูปแบบและกระบวนการทางการเมืองการปกครอง ด้วยความคิดที่กว้างๆ เรียกว่า “ระบบนิติรัฐ” และกำหนดกรอบให้แคบเข้าว่าต้องมีกฎหมายหลักของบ้านเมือง ที่เรียกว่า “รัฐธรรมนูญนิยม” อันเป็นที่มาของระบบการเมืองสมัยใหม่ทั้งหลาย

ที่เรียกว่าระบบที่ยึดกฎหมายมาใช้ในการปกครองบ้านเมืองนี้เป็น “แนวคิดของระบบการเมืองสมัยใหม่” ก็เพราะนักรัฐศาสตร์ได้ชี้ให้เห็นความแตกต่างระหว่างระบบการเมือง “สมัยเก่า” ที่ยึดตัวบุคคล คือตัวผู้ปกครองเป็นสำคัญ (ซึ่งการปกครองขึ้นอยู่กับ “คุณธรรม” ของผู้ปกครองเป็นหลัก) ว่าแตกต่างกับระบบการเมือง “สมัยใหม่” ที่ยึดหลักกฎหมาย คือกฎระเบียบต่างๆ เป็นสำคัญ ซึ่งไม่เพียงแต่ประเทศที่เป็นประชาธิปไตยเท่านั้นที่มีการใช้รัฐธรรมนูญ แม้แต่ประเทศที่เป็นเผด็จการ เป็นคอมมิวนิสต์ หรือเป็นสังคมนิยม ก็นำรัฐธรรมนูญมาใช้ทั่วกัน

แนวคิดรัฐธรรมนูญนิยมนี้จะประสบความสำเร็จก็เฉพาะในประเทศที่มีกระบวนการยุติธรรมหรือ “การบังคับใช้กฎหมาย” ที่เข้มแข็ง หรือเป็น “มนุษย์เหตุผล” ด้วยเท่านั้น แต่ตลอดเวลาที่ผ่านมาในหลายๆ สังคม ได้มีมนุษย์ที่ไม่ชอบใช้เหตุผล หรือ “ไร้เหตุผล” มากขึ้นเรื่อยๆ โดยเฉพาะกลุ่มคนที่ “ปฏิเสธอำนาจรัฐ” หรือสถาปนาอำนาจขึ้นในกลุ่มของพวกเขาเอง อย่างพวกที่ต้องการแยกประเทศ กลุ่มคลั่งศาสนา ชนกลุ่มน้อย และผู้ก่อการร้ายกลุ่มต่างๆ ทั้งนี้อาจจะเป็นผลมาจากการที่ “กฎหมาย” ไม่สามารถสนองตอบต่อความต้องการของผู้คนทั้งหลายได้ ซ้ำร้ายยังมีการเชื่อมโยงไปว่า กฎหมายคือเครื่องมือของผู้มีอำนาจ

“ใครเขียนกฎหมาย เขาก็เขียนเพื่อพวกเขานั่นเอง”

เรื่องนี้ต้องขอยกตัวอย่างประเทศไทย ที่รัฐธรรมนูญแต่ละฉบับก็เป็นไปในลักษณะนี้ทั้งสิ้น ในช่วงแรกๆ ที่เราเป็นเผด็จการ ไม่ว่าจะโดยคณะราษฎรที่เป็นพลเรือนผสมทหาร หรือในยุคนายทุนขุนศึกในสมัยต่อมา ก็เป็นการเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อรักษาอำนาจให้แก่ผู้เผด็จการเหล่านี้ แล้วพอมาเป็นประชาธิปไตย เช่น ในปี 2489 และ 2517 ก็พยายามจะเขียนให้รัฐสภามีอำนาจมาก ที่สุดไปไหนไม่รอดต้องใช้วิธีประนีประนอม ให้ข้าราชการ (โดยเฉพาะทหาร) ได้ใช้อำนาจอย่างสมดุลกับนักการเมือง เช่นที่รัฐธรรมนูญ 2521 ได้เขียนไว้ ทำให้การเมืองมีความมั่นคงได้กว่า 10 ปี ที่สุดเมื่อทหารคืนอำนาจในปี 2534 ก็ถูกต่อต้าน นำมาซึ่งการปฏิรูปการเมืองและได้รัฐธรรมนูญ 2540 ที่ว่ากันว่าเป็น “รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน”

ที่สุดก็เป็นแค่ “รัฐธรรมนูญฉบับคนหน้าเหลี่ยม”