การลงทุน ‘รัฐ-เอกชน’ ตาม พรบ.ร่วมทุน

โดย...อนุรักษ์ นิยมเวช อดีตสมาชิกวุฒิสภา 

เป็นที่ทราบกันดีว่า รัฐบาลนี้มีนโยบายที่จะเร่งลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ โดยมุ่งเน้นไปที่โครงสร้างพื้นฐานด้านการคมนาคมขนส่ง เพื่อรองรับการเป็นศูนย์กลาง AEC เช่น โครงการรถไฟฟ้าสายสีต่างๆ ในกรุงเทพมหานคร โครงการรถไฟระหว่างไทย-จีน โครงการรถไฟระหว่างไทย-ญี่ปุ่น โครงการรถไฟความเร็วสูง โครงการทางหลวงพิเศษระหว่างเมือง ซึ่งรัฐบาลจะเปิดโอกาสให้เอกชนเข้ามาร่วมลงทุนในรูปแบบรัฐและเอกชนลงทุนร่วมกัน (Public Private Partnership : PPP) เพื่อลดภาระทางการเงินของรัฐบาลและทำให้เริ่มการลงทุนได้เร็วขึ้น

ปัจจุบัน การร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและเอกชน (PPP) ในกิจการของรัฐ ไม่ว่าเป็นการร่วมลงทุนโดยวิธีใดหรือมอบให้เอกชนลงทุนแต่ฝ่ายเดียวโดยวิธีการอนุญาตหรือให้สัมปทานหรือให้สิทธิไม่ว่าในลักษณะใด จะต้องดำเนินการตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2556 ซึ่งเป็นกฎหมายที่ประกาศใช้ใหม่แทนพระราชบัญญัติว่าด้วยการให้เอกชนเข้าร่วมงานหรือดำเนินการในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2535 ที่ถูกยกเลิกไป เนื่องจากมีความบกพร่องหลายประการ เช่น หลักเกณฑ์บางประการที่ไม่ชัดเจนซึ่งก่อให้เกิดปัญหาในการบังคับใช้และตีความ การดำเนินการตามขั้นตอนซึ่งใช้เวลาไม่น้อยกว่า 18 เดือน ความซ้ำซ้อนของโครงการเนื่องจากไม่มีแผนยุทธศาสตร์และแผนแม่บทในการพัฒนาโครงการเชิงบูรณาการ ไม่มีการกำหนดขั้นตอนและหลักเกณฑ์การดำเนินการในการแก้ไขเพิ่มเติมสัญญาไว้ เป็นต้น

พระราชบัญญัติการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2556 (“พ.ร.บ.ร่วมทุน”) มุ่งหมายให้มีการกำหนดนโยบายของรัฐที่ชัดเจนและแน่นอนในการให้เอกชนเข้าร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ การกำหนดหลักเกณฑ์และขั้นตอนการให้เอกชนร่วมลงทุนให้ครบถ้วน โดยมีความโปร่งใสและสอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาลและหลักวินัยการเงินการคลัง การส่งเสริมและสนับสนุนการให้เอกชนเข้าร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ รวมทั้งให้มีหน่วยงานรับผิดชอบในการทำหน้าที่กำหนดมาตรฐาน กำกับดูแล ส่งเสริม และสนับสนุนการร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและเอกชน ตลอดจนพัฒนาวินัยการเงินการคลังของประเทศในการให้เอกชนร่วมลงทุน เพื่อมิให้เกิดผลกระทบต่อความมั่นคงทางการเงินและการคลังของประเทศในระยะยาว พ.ร.บ.ร่วมทุนนี้มีสาระสำคัญ คือ

1.มีการกำหนดให้มีคณะกรรมการนโยบายการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ (“คณะกรรมการ”) ซึ่งมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธานกรรมการ และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นรองประธานกรรมการ คณะกรรมการดังกล่าวมีอำนาจหน้าที่ที่สำคัญ เช่น การจัดทำแผนยุทธศาสตร์เพื่อเสนอขอความเห็นชอบต่อคณะรัฐมนตรี การให้ความเห็นชอบหลักการโครงการที่จะให้เอกชนเข้าร่วมลงทุนและการดำเนินโครงการตามที่กำหนด การพิจารณาเสนอแนะมาตรการหรือแนวทางด้านการเงินหรือการคลังในการสนับสนุนให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐต่อคณะรัฐมนตรี เป็นต้น

2.คณะกรรมการต้องจัดทำแผนยุทธศาสตร์เพื่อกำหนดนโยบายการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ ซึ่งมีระยะเวลาครั้งละ 5 ปี โดยอย่างน้อยต้องมีรายละเอียดในเรื่องที่กำหนดไว้ ได้แก่ นโยบายการลงทุนในกิจการของรัฐในสาขาต่างๆ ตลอดจนประเภทและลักษณะของกิจการที่สมควรให้เอกชนมีส่วนร่วมในการลงทุน ประมาณการลงทุนของภาครัฐและเอกชน ซึ่งต้องแสดงการประมาณการใช้งบประมาณของภาครัฐในแต่ละปีงบประมาณด้วย เป็นต้น เมื่อจัดทำแผนยุทธศาสตร์แล้วต้องให้คณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบและประกาศใช้แผนยุทธศาสตร์ในราชกิจจานุเบกษา โดยให้คณะรัฐมนตรีและคณะกรรมการยึดถือแผนยุทธศาสตร์เป็นหลักในการพิจารณาให้ความเห็นชอบโครงการ

3.การเสนอโครงการ (การลงทุนในกิจการของรัฐ) ที่มีมูลค่าตั้งแต่หนึ่งพันล้านบาทขึ้นไป (หรือมูลค่าที่กำหนดเพิ่มขึ้นโดยกฎกระทรวง) ต้องดำเนินการตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนที่กำหนดไว้ใน พ.ร.บ.ร่วมทุนนี้

ในการเสนอโครงการ หน่วยงานเจ้าของโครงการต้องเสนอผลการศึกษาและวิเคราะห์โครงการต่อรัฐมนตรีกระทรวงเจ้าสังกัดเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบ โดยอย่างน้อยต้องมีการเปรียบเทียบต้นทุนและความคุ้มค่าระหว่างการใช้งบประมาณของรัฐกับการให้เอกชนร่วมลงทุน และทางเลือกในการให้เอกชนร่วมลงทุนในรูปแบบต่างๆ พร้อมทั้งว่าจ้างที่ปรึกษาเพื่อจัดทำรายงานผลการศึกษาและวิเคราะห์โครงการเป็นเอกเทศ เพื่อประกอบการพิจารณาของรัฐมนตรีด้วย โดยรัฐมนตรีต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายใน60 วันนับแต่วันที่ได้รับการเสนอเรื่องจากหน่วยงานเจ้าของโครงการ แล้วให้หน่วยงานเจ้าของโครงการเสนอสำนักงานต่อไป

เมื่อสำนักงานได้รับผลการศึกษาและวิเคราะห์โครงการแล้ว จะต้องพิจารณาให้เสร็จสิ้นภายใน 60 วัน หากพ้นกำหนดเวลาดังกล่าว ให้ถือว่าสำนักงานเห็นด้วยกับโครงการ ในกรณีที่สำนักงานเห็นด้วยกับโครงการ สำนักงานจะเสนอคณะกรรมการเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบ แต่ถ้าไม่เห็นด้วย ให้แจ้งความเห็นต่อรัฐมนตรีและหน่วยงานเจ้าของโครงการ และหากรัฐมนตรีไม่เห็นด้วยกับความเห็นของสำนักงาน ให้เสนอคณะกรรมการเพื่อพิจารณาตัดสินต่อไป โดยในการเสนอเรื่องต่อคณะกรรมการไม่ว่าในกรณีใดดังกล่าว ให้มีความเห็นของสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเสนอประกอบการพิจารณาไปพร้อมกัน ในกรณีที่โครงการนั้นจะต้องมีการใช้จ่ายงบประมาณรายจ่ายของแผ่นดิน ให้มีความเห็นของสำนักงบประมาณประกอบด้วย

เมื่อคณะกรรมการเห็นชอบกับหลักการของโครงการใดแล้ว หากเป็นโครงการที่จะต้องมีการใช้จ่ายงบประมาณรายจ่ายของแผ่นดินหรือหน่วยงานเจ้าของโครงการ หรือจะต้องมีการก่อหนี้โดยการกู้หรือการค้ำประกันโดยกระทรวงการคลัง คณะกรรมการจะต้องเสนอโครงการนั้นต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอนุมัติโครงการและวงเงินงบประมาณหรือวงเงินในการก่อหนี้ด้วย

ในกรณีที่คณะกรรมการเห็นชอบกับหลักการของโครงการ หรือเมื่อคณะรัฐมนตรีได้อนุมัติโครงการแล้ว หน่วยงานเจ้าของโครงการจะต้องจัดทำร่างประกาศเชิญชวนเอกชนเข้าร่วมลงทุน ร่างขอบเขตของโครงการ และร่างสัญญาร่วมลงทุนในส่วนของโครงการที่เป็นการให้เอกชนเข้าร่วมลงทุนต่อไป

ร่างสัญญาร่วมลงทุนต้องประกอบด้วยข้อกำหนดมาตรฐานของสัญญาร่วมลงทุนที่สำนักงานประกาศกำหนดโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการ และให้หน่วยงานเจ้าของโครงการแต่งตั้งคณะกรรมการคัดเลือกขึ้น ซึ่งประกอบด้วย ผู้แทนจากหน่วยงานเจ้าของโครงการ สำนักงบประมาณ สำนักงาน สำนักงานอัยการสูงสุด และผู้ทรงคุณวุฒิไม่เกิน 4 คน เพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบร่างประกาศเชิญชวนเอกชนร่วมลงทุน ร่างขอบเขตโครงการ และร่างสัญญาร่วมลงทุน กำหนดหลักประกันซองและหลักประกันสัญญา เจรจาและพิจารณาคัดเลือกเอกชนร่วมลงทุน และอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องตามที่กฎหมายกำหนดภายใน 15 วันนับแต่เมื่อได้ผลการคัดเลือกเอกชน และผลการเจรจา และได้จัดทำร่างสัญญาร่วมลงทุนกับเอกชนที่ได้รับคัดเลือกแล้วเสร็จ ให้คณะกรรมการคัดเลือก

(1) นำผลการคัดเลือก ประเด็นที่เจรจาต่อรองเรื่องผลประโยชน์ และร่างสัญญาร่วมทุนที่ผ่านการเจรจา และเอกสารที่เกี่ยวข้องเสนอสำนักงาน โดยสำนักงานจะต้องเสนอและส่งความเห็นและเอกสารที่เกี่ยวข้องต่อรัฐมนตรีกระทรวงเจ้าสังกัดภายใน 45 วัน

(2) ส่งร่างสัญญาร่วมลงทุนที่ผ่านการเจรจาให้สำนักงานอัยการสูงสุดพิจารณา โดยให้สำนักงานอัยการสูงสุดเสนอร่างสัญญาร่วมลงทุนที่ผ่านการพิจารณาแล้วต่อรัฐมนตรีกระทรวงเจ้าสังกัดภายใน 45 วัน

เมื่อรัฐมนตรีได้รับความเห็นและเอกสารพร้อมกับร่างสัญญาร่วมลงทุนแล้ว จะต้องพิจารณาเสนอความเห็นประกอบเรื่อง แล้วนำเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาภายใน 30 วัน หากคณะรัฐมนตรีไม่เห็นด้วย ให้ส่งเรื่องคืนรัฐมนตรีกระทรวงเจ้าสังกัดเพื่อแจ้งคณะกรรมการคัดเลือกพิจารณาทบทวนและเสนอเรื่องกลับมายังรัฐมนตรีตามขั้นตอนข้างต้น แล้วนำผลการพิจารณาเสนอให้คณะรัฐมนตรีชี้ขาด แต่ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบผลการคัดเลือกเอกชนและร่างสัญญาร่วมลงทุนแล้ว ให้หน่วยงานเจ้าของโครงการดำเนินการลงนามในสัญญาร่วมลงทุนกับเอกชนที่ได้รับการคัดเลือกต่อไป

4.เมื่อมีการลงนามในสัญญาร่วมลงทุนแล้ว ให้รัฐมนตรีกระทรวงเจ้าสังกัดแต่งตั้งคณะกรรมการกำกับดูแลขึ้นเพื่อทำหน้าที่ติดตามกำกับดูแลโครงการให้มีการดำเนินงานตามที่กำหนดในสัญญาร่วมลงทุน และหน้าที่อื่นๆ ตามที่กฎหมายกำหนด ในกรณีที่ปรากฏว่าหน่วยงานเจ้าของโครงการละเลยหรือไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขข้อผูกพันของสัญญาร่วมลงทุน ให้คณะกรรมการกำกับดูแลทำรายงานพร้อมด้วยความเห็นเสนอต่อรัฐมนตรีกระทรวงเจ้าสังกัด เพื่อสั่งการให้หน่วยงานเจ้าของโครงการดำเนินการตามสัญญาร่วมลงทุน

ตัวอย่างโครงการล่าสุดที่จะได้รับการนำเสนอและอนุมัติตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนตาม พ.ร.บ.ร่วมทุนนี้ ได้แก่ โครงการขนาดใหญ่ 5 โครงการ รวมมูลค่าการลงทุน 334,000 ล้านบาท ประกอบด้วย 1.โครงการรถไฟฟ้าสายสีชมพู ช่วงแคราย-มีนบุรี มูลค่าโครงการ 56,725 ล้านบาท 2.โครงการรถไฟฟ้าสายสีเหลือง ช่วงลาดพร้าว-สำโรง มูลค่าโครงการ 54,768 ล้านบาท 3.โครงการรถไฟฟ้าสายสีน้ำเงิน ช่วงหัวลำโพง-บางแค และช่วงบางซื่อ-ท่าพระ มูลค่าโครงการ 82,494 ล้านบาท 4.โครงการทางหลวงพิเศษระหว่างเมือง สายบางปะอิน-นครราชสีมา มูลค่าโครงการ 84,600 ล้านบาท และ 5.โครงการทางหลวงพิเศษระหว่างเมือง สายบางใหญ่-กาญจนบุรี มูลค่าโครงการ 55,620 ล้านบาท ซึ่งที่ประชุมคณะกรรมการนโยบายการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ เมื่อวันที่ 11 พ.ย. 2558 ที่ผ่านมา ได้อนุมัติให้ 5 โครงการดังกล่าวเป็นโครงการภายใต้มาตรการเร่งรัด (PPP Fast Track) ไว้ตอนต่อไปจะมาดูในข้อสังเกตเรื่องนี้กันเพิ่มเติม