ปฏิรูปการเมือง : ต้องทำมากกว่าร่างรัฐธรรมนูญ

โดย...รองศาสตราจารย ดร.โกวิทย์ พวงงาม

ถ้าจะหาคำตอบว่าการร่างรัฐธรรมนูญจะเป็นยาวิเศษเพื่อช่วยแก้ปัญหาวิกฤตการเมืองของประเทศได้มากน้อยแค่ไหนนั้น ก็อาจจะบอกไม่ได้เต็มร้อยเปอร์เซ็นต์ เพราะบทเรียนที่ผ่านมาสอนให้รู้ว่าแม้รัฐธรรมนูญจะมีการบัญญัติเนื้อหาสาระที่ถือว่าดีที่สุดแล้วก็ตาม ในที่สุดก็ยังพบว่า ยังมีวิกฤตการเมืองไทยเกิดขึ้น โดยเฉพาะการเข้าสู่อำนาจทางการเมืองของพรรคการเมือง กลุ่มการเมือง และนักการเมือง ที่มีลักษณะเป็นธุรกิจการเมืองมีการใช้เงินซื้อเสียง และเมื่อเข้ามาใช้อำนาจในการบริหารประเทศก็มีการทุจริตคอร์รัปชั่นเกิดขึ้น

แม้ว่าในรัฐธรรมนูญหลายฉบับจะกำหนดให้มีองค์กรอิสระในการตรวจสอบ ทั้งการใช้เงินในการเลือกตั้ง และการตรวจสอบการใช้อำนาจควบคุมการทุจริตคอร์รัปชั่น การบริหารประเทศแล้วก็ตาม ก็ยังพบว่า ควบคุมพฤติกรรมทางการเมืองของนักการเมืองได้ยากและมีช่องว่างทางการเมืองให้เห็นว่านี่คือความล้มเหลว คำถามจึงอยู่ที่ว่า เป็นเพราะรัฐธรรมนูญหรือเป็นเพราะอะไร แต่สิ่งที่ประจักษ์ชัดก็คือ “คนที่อยู่ในระบบการเมืองเข้ามาใช้อำนาจที่ไม่ถูกต้อง ไม่มีความซื่อสัตย์สุจริต” ในที่สุดจึงเป็นที่มาของการเข้ายึดอำนาจโดยการรัฐประหารอยู่บ่อยครั้ง และมีข้ออ้างที่สำคัญก็คือ การทุจริตคอร์รัปชั่นของนักการเมือง ซึ่งการรัฐประหารครั้งล่าสุดก็เช่นเดียวกันที่คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ได้อ้างถึงความล้มเหลวทางการเมืองที่จำเป็นจะต้องทำการปฏิรูปการเมืองและปฏิรูปประเทศ

วิกฤตการเมืองไทยก่อนการมี คสช.มีหลายประเด็น ไม่ว่าจะเป็นการแตกแยกแบ่งฝ่ายแบ่งสี และใช้ความรุนแรง ความคิดแบ่งแยกประเทศ การจาบจ้วงสถาบันและการเมืองมีการกระทำที่ส่อทุจริตหรือประพฤติมิชอบของผู้ที่เข้ามาดำรงตำแหน่งทางการเมือง โดยเฉพาะการขาดหลักธรรมาภิบาล ดังนั้น ในประเด็นเหล่านี้เราจะเห็นว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2557 มาตรา 35 ได้พยายามตีกรอบให้จัดทำร่างรัฐธรรมนูญเพื่อครอบคลุมเรื่องดังต่อไปนี้ไว้

เช่น (1) การรับรองความเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียวจะแบ่งแยกมิได้ (2) การให้มีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขที่เหมาะสมกับสภาพสังคมไทย (3) กลไกที่มีประสิทธิภาพในการป้องกันตรวจสอบและขจัดการทุจริตและประพฤติมิชอบทั้งในภาครัฐและภาคเอกชน รวมทั้งกลไกในการกำกับและควบคุมการใช้อำนาจรัฐเป็นไปเพื่อประโยชน์ส่วนรวมของประเทศชาติและประชาชน (4) กลไกที่มีประสิทธิภาพในการป้องกันและตรวจสอบมิให้ผู้เคยต้องคำพิพากษาหรือคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายว่ากระทำการทุจริตหรือประพฤติมิชอบ หรือเคยกระทำการอันทำให้การเลือกตั้งไม่สุจริตหรือเที่ยงธรรม เข้าดำรงตำแหน่งทางการเมืองอย่างเด็ดขาด

(5) กลไกที่มีประสิทธิภาพที่ทำให้เจ้าหน้าที่ของรัฐโดยเฉพาะผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและพรรคการเมือง สามารถปฏิบัติหน้าที่หรือดำเนินกิจกรรมได้โดยอิสระ ปราศจากการครอบงำหรือชี้นำโดยบุคคลหรือคณะบุคคลใดๆ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย (6) กลไกที่มีประสิทธิภาพในการสร้างเสริมความเข้มแข็งของหลักนิติธรรม และการสร้างเสริมคุณธรรม จริยธรรม และธรรมาภิบาลในทุกภาคส่วนและทุกระดับ

(7) กลไกที่มีประสิทธิภาพในการปรับโครงสร้างและขับเคลื่อนระบบเศรษฐกิจและสังคมเพื่อให้เกิดความเป็นธรรมอย่างยั่งยืน และป้องกันการบริหารราชการแผ่นดินที่มุ่งสร้างความนิยมทางการเมืองที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศและประชาชนในระยะยาว (8) กลไกที่มีประสิทธิภาพในการใช้จ่ายเงินของรัฐให้เป็นไปอย่างคุ้มค่าและตอบสนองต่อประโยชน์ส่วนรวมของประชาชนโดยสอดคล้องกับสถานะทางการเงินการคลังของประเทศ และกลไกการตรวจสอบและเปิดเผยการใช้จ่ายเงินของรัฐที่มีประสิทธิภาพ เป็นต้น

ดังนั้น การมุ่งหวังไปที่การร่างรัฐธรรมนูญเพื่อจะแก้ปัญหาการปฏิรูปการเมืองทั้งหมดนั้นก็อาจจะเกิดข้อผิดพลาดได้ ทั้งนี้ เพราะตรรกะการแก้ไขปัญหาการเมืองและการปฏิรูปการเมืองที่จะทำให้รัฐธรรมนูญเป็นยาวิเศษนั้นก็อาจจะเกิดความล้มเหลวได้ หากรัฐบาล และ คสช.ในปัจจุบันไม่ทำการปฏิรูปการเมืองที่อยู่นอกเหนือจากรัฐธรรมนูญควบคู่กันไป

ผมจึงเข้าใจว่า การปฏิรูปการเมืองที่ต้องทำนอกเหนือจากรัฐธรรมนูญนั่นก็คือ “การสร้างคนและสร้างพลเมือง รวมทั้งรณรงค์การสร้างแบบอย่างที่ดี” ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของการปฏิรูปประเทศที่สามารถทำได้ทันทีโดยไม่จะเป็นต้องรอการร่างรัฐธรรมนูญให้เสร็จสิ้น โดยเฉพาะการใช้กลไกที่เกี่ยวข้องกับการเมืองและแผนพัฒนาการเมืองที่จัดทำไว้แล้วนำมาเป็นยุทธศาสตร์ขับเคลื่อน และส่วนหนึ่งของข้อเสนอของสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ซึ่งได้สรุปเป็นเอกสารประเด็นปฏิรูปการเมือง และการใช้กลไกสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) ก็น่าจะทำข้อเสนอไปยังรัฐบาลว่า การปฏิรูปการเมืองควรทำในประเด็นใดบ้างที่สามารถทำได้ก่อนมีรัฐธรรมนูญและการเลือกตั้ง นี่คือภาระหน้าที่ของ สปท.ที่ต้องจัดทำแผนปฏิบัติการทางการเมืองให้กับรัฐบาลดำเนินการ

นอกจากนี้ กลไกที่เกี่ยวข้องกับการปฏิรูปการเมืองยังมีกลไกของส่วนราชการ หน่วยงาน ของกระทรวง กรมต่างๆ ที่จะต้องร่วมกันขับเคลื่อนประเทศในหลายๆ ประเด็น เป็นต้นว่า การส่งเสริมให้หน่วยราชการและองค์กรภาครัฐและภาคเอกชนเป็นแบบอย่างหลักธรรมาภิบาลในทุกระดับ การเชิญชวนให้ทุกภาคส่วนมีส่วนร่วมในการประพฤติปฏิบัติในหลักธรรมาภิบาลหรือแบบอย่างคุณธรรมจริยธรรม หรือแม้กระทั่งในเรื่องของการรณรงค์ป้องกันการทุจริตคอร์รัปชั่น ทั้งในภาครัฐและภาคเอกชน ภาคองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะการส่งเสริมกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน ชุมชน หน่วยงานในระดับต่างๆ โดยเฉพาะการส่งเสริมแบบอย่างที่ดีหรือการสร้างต้นแบบที่ดีในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง โดยรัฐบาลเป็นผู้สนับสนุนและสร้างแรงจูงใจกับภาคส่วนที่มีส่วนร่วม

ผมจึงเข้าใจว่า การปฏิรูปการเมืองต้องทำมากกว่าร่างรัฐธรรมนูญก็ตรงที่ว่ารัฐบาลต้องเป็นผู้ขับเคลื่อนการปฏิรูปการเมืองในเชิงปฏิบัติให้เป็นรูปธรรม “โดยใช้กลไกการมีส่วนร่วมของประชาชน กลไก ภาคประชาสังคม หน่วยงานราชการ และองค์กรต่างๆ ที่ต้องช่วยกันขับเคลื่อนข้อปฏิบัติที่ดีๆ ในทางการเมือง ให้เห็นเป็นรูปธรรม” ซึ่งเห็นว่า บางส่วนได้มีการดำเนินการไปแล้ว ไม่ว่าจะเป็นการต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชั่น การสร้างส่งเสริมหลักธรรมาภิบาลในภาคส่วนต่างๆ การส่งเสริมการศึกษาโดยการสร้างคนและสร้างพลเมืองให้เข้มแข็ง ซึ่งสิ่งเหล่านี้เป็นส่วนหนึ่งของการปฏิรูปประเทศที่รัฐบาลต้องมียุทธศาสตร์และแผนปฏิบัติการที่ชัดเจนและดำเนินการให้เข้มข้นมากขึ้น ซึ่งบางเรื่องก็สามารถปฏิรูปได้ก่อนมีรัฐธรรมนูญและก่อนการเลือกตั้งเสียด้วยซ้ำ