การออกใบอนุญาตกับการทุจริตคอร์รัปชั่น มุมมองในทางเศรษฐศาสตร์ (2)

โดย...ผศ.ดร.สันติ ชัยศรีสวัสดิ์สุข

สัปดาห์ที่แล้วได้มีการกล่าวถึงเรื่องการออกใบอนุญาตกับการทุจริตคอร์รัปชั่น : มุมมองในทางเศรษฐศาสตร์ โดยได้กล่าวถึงการพิจารณาถึงความจำเป็นของการมีระบบการออกใบอนุญาตให้ดำเนินการได้  ยังมีอีก 2 หัวข้อสำคัญ คือ การพิจารณาหน่วยทางเศรษฐกิจที่เกี่ยวข้อง (Players or Stakeholders) และต้นทุนในการกำกับดูแลเพื่อให้กระบวนการออกใบอนุญาตและการใช้ประโยชน์จากใบอนุญาต

การพิจารณาหน่วยทางเศรษฐกิจที่เกี่ยวข้อง (Players or Stakeholders) ซึ่งอาจจะเป็นบุคคล (Individuals) ภาคเอกชน (Corporates) หรือภาครัฐ (State) จะทำให้เข้าใจพฤติกรรมการตัดสินใจ และสามารถออกแบบรูปแบบการออกใบอนุญาตที่เหมาะสม มีประสิทธิภาพ และบรรลุวัตถุประสงค์ การออกใบอนุญาตในแต่ละกรณีมีผู้มีส่วนร่วมเข้าไปเกี่ยวข้องหลากหลายแตกต่างกันไป ผลกระทบของการออกใบอนุญาตย่อมแตกต่างกัน

 ความสำคัญในประเด็นนี้ในแง่เศรษฐศาสตร์ก็จะให้ความสำคัญกับความเป็นธรรมในกระบวนการออกใบอนุญาต เช่น การออกใบอนุญาตเพื่อการส่งออกหรือนำเข้า (โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีที่มีการกำหนดโควตาจากสาเหตุใดก็ตาม) มักจะมีคำถามเสมอว่าผู้ได้รับใบอนุญาตนั้นเป็นใคร ได้มาอย่างถูกต้องโปร่งใสเพียงใด การกำหนดเงื่อนไข คุณสมบัติของผู้จะได้ใบอนุญาตมีความเป็นธรรมในแง่ของการเปิดโอกาสให้ผู้ที่มีสิทธิที่จะได้รับใบอนุญาตทุกรายอย่างเท่าเทียมกันหรือไม่

โดยปกติการออกใบอนุญาตที่ต้องอาศัยดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ที่รับผิดชอบในการออกใบอนุญาต และความซับซ้อน ไม่ชัดเจนของเงื่อนไขการออกใบอนุญาต มักจะเป็นปัจจัยที่เป็นตัวแปรสำคัญต่อการออกใบอนุญาตที่เป็นธรรม และอาจเอื้อต่อการเกิดการทุจริตคอร์รัปชั่นได้โดยง่าย นอกจากนี้ การออกใบอนุญาตยังควรจะได้คำนึงถึงผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้นอย่างรอบด้าน เช่น การออกใบอนุญาตในการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจหนึ่ง อาจมีผลกระทบต่อเศรษฐกิจและสังคมในภาคส่วนอื่นได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งผลกระทบที่มีต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของบุคคลอื่นที่อยู่ในพื้นที่ หรือมีส่วนเกี่ยวข้องในลักษณะอื่น กรณีการออกใบอนุญาตในการดำเนินกิจการเหมืองแร่ จึงเป็นตัวอย่างที่ดีในเรื่องนี้

ถ้าพิจารณาต่อไปอีกก็จะพบว่า ในหลายกรณีการตั้งเงื่อนไขของการออกใบอนุญาตก็อาจมีผลทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงของโครงสร้างตลาดและการแข่งขันในตลาด ซึ่งก็จะมีผลกระทบต่อเนื่องไปถูกผู้บริโภคด้วย เช่น กรณีการผลักภาระต้นทุนทั้งหมดไปให้ผู้บริโภคแบกรับแทนอย่างไม่เป็นธรรม ดังนั้นในการกำหนดให้มีการออกใบอนุญาตจึงควรจะต้องมีการประเมินถึงผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้นกับผู้มีส่วนเกี่ยวข้องให้ครบถ้วน และในหลายกรณีอาจจะต้องมีการพิจารณาถึงการให้การชดเชยความเสียหายกับผู้ที่ได้รับผลกระทบในทางลบอย่างเหมาะสมด้วย

ต้นทุนในการกำกับดูแลเพื่อให้กระบวนการออกใบอนุญาตและการใช้ประโยชน์จากใบอนุญาตนั้นเป็นไปในทางที่เหมาะสมและสอดคล้องกับการทำงานของกลไกตลาด คงจะเป็นเรื่องที่ปฏิเสธได้ยากว่ากระบวนการออกใบอนุญาตนั้นบ่อยครั้งมักจะเป็นการให้ประโยชน์กับผู้ได้รับอนุญาต ทำให้มีความได้เปรียบเหนือกว่าผู้อื่นที่ไม่ได้รับใบอนุญาต หรือผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้อง จึงจำเป็นที่จะต้องมีกระบวนการในการกำกับดูแลไม่ให้เกิดการใช้สิทธิจากใบอนุญาต หรือใช้อำนาจตลาดที่ถูกสร้างขึ้นจากการได้รับใบอนุญาตไปเพื่อการแสวงหาผลตอบแทนที่เกินควร ซึ่งในทางเศรษฐศาสตร์เรียกว่า Economic Rent

เนื่องจากลักษณะ รูปแบบ รวมทั้งวิธีการในการออกใบอนุญาตมีความแตกต่างหลากหลาย และมีความซับซ้อนไม่เหมือนกัน บ้างอาจจะมีการกำหนดเงื่อนไข คุณสมบัติที่เป็นลักษณะเฉพาะทางเทคนิค กระบวนการในการตรวจสอบและกำกับดูแลจึงต้องมีความเท่าทันกับรูปแบบและเทคนิคต่างๆ ของกระบวนการออกใบอนุญาต การกำกับดูแลที่ไม่เข้มข้นเพียงพอเป็นการเกิดช่องว่างให้เกิดการทุจริตคอร์รัปชั่นได้โดยง่าย การขาดกระบวนการตรวจสอบที่เหมาะสมทำให้การออกใบอนุญาตมีความลักลั่นในทางปฏิบัติได้โดยง่าย และหลายครั้งจะทำให้การออกใบอนุญาตไม่ได้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของการกำหนดให้มีกระบวนการออกใบอนุญาต

ดังนั้น ในกระบวนการออกใบอนุญาตนั้นจึงควรจะได้คำนึงถึงต้นทุนในการตรวจสอบ กำกับดูแลให้เป็นไปตามเงื่อนไขในใบอนุญาตด้วย ต้นทุนที่สูงเกินไปของการกำกับดูแล อาจจะทำให้กระบวนการในการออกใบอนุญาตขาดประสิทธิภาพ ไม่สามารถบรรลุเป้าหมายของการมีใบอนุญาต และในหลายกรณีอาจจะดีกว่าที่จะไม่จำเป็นต้องมีกระบวนการในการออกใบอนุญาตเสียเลย เพราะไม่ได้ประโยชน์อะไรนอกจากการเพิ่มภาระต้นทุนให้กับผู้ต้องการใบอนุญาตต้องมีค่าใช้จ่ายในการขอใบอนุญาต

นอกจากนี้ ยังมีประเด็นในเรื่องผู้มีอำนาจหน้าที่ในการออกใบอนุญาต และผู้ทำหน้าที่เป็นผู้กำกับตรวจสอบให้สอดคล้องกับเงื่อนไขของการออกใบอนุญาตอาจจะเป็นคนละหน่วยงาน เช่น หน่วยงานที่รับผิดชอบในการออกใบอนุญาตขับขี่ เป็นคนละหน่วยงานกับหน่วยงานที่ทำหน้าที่ตรวจตราว่าผู้ขับขี่เป็นผู้ได้รับใบอนุญาตขับขี่หรือไม่ ก็เลยเกิดโอกาสให้สามารถเกิดการทุจริตคอร์รัปชั่นได้ทั้งในด้านการออกใบอนุญาต และด้านการตรวจสอบการมีใบอนุญาตของผู้ขับขี่ ฯลฯ

ทั้งหมดที่กล่าวถึงเป็นเพียงส่วนหนึ่งของสิ่งที่จะต้องนำมาพิจารณาในแง่มุมทางเศรษฐศาสตร์ให้รอบคอบก่อนการกำหนดให้มีกระบวนการในการออกใบอนุญาตโดยภาครัฐ ซึ่งเป็นอีกหนึ่งเรื่องที่มีความสำคัญในการเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารราชการของหน่วยงานภาครัฐ การที่หน่วยงานรัฐต้องมีภาระเกี่ยวกับการออกใบอนุญาตต่างๆ จำนวนมาก เท่ากับเป็นการเพิ่มปริมาณงาน ทำให้ต้องเสียงบประมาณไปกับการจ้างบุคลากรเพื่อมาดำเนินการออกใบอนุญาต จึงน่าจะเป็นการดีที่จะได้ปรับปรุงกระบวนการในการออกใบอนุญาต เพื่อเป็นช่องทางในการยกระดับการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืนต่อไป