การออกใบอนุญาตกับการทุจริตคอร์รัปชั่น มุมมองในทางเศรษฐศาสตร์ (1)

โดย...ผศ.ดร.สันติ ชัยศรีสวัสดิ์สุข

การออกใบอนุญาตโดยภาครัฐที่จะได้กล่าวถึงนี้ ครอบคลุมไปถึงเรื่องการจัดสัมปทาน (เป็นการที่รัฐโดยหน่วยงานที่รับผิดชอบอนุญาตให้เอกชนรายใดรายหนึ่ง หรือบุคคลใดบุคคลหนึ่งสามารถเข้าถึงหรือใช้ประโยชน์กับทรัพย์สินสาธารณะที่รัฐมีความเป็นเจ้าของ) การกำหนดสิทธิพิเศษต่างๆ โดยภาครัฐ และรวมถึงความร่วมมือระหว่างภาครัฐและเอกชนเพื่อดำเนินโครงการใดโครงการหนึ่งด้วย (Public Private artnership : PPP)

กระบวนการออกใบอนุญาตนั้นมีการดำเนินการอย่างกว้างขวางในทุกประเทศ ทั้งประเทศพัฒนาแล้วและประเทศกำลังพัฒนาอย่างประเทศไทย จะมีความแตกต่างกันก็ตรงที่ประเภท ลักษณะ และวิธีการในการจัดการในกระบวนการออกใบอนุญาต ซึ่งก็เป็นเงื่อนไขที่ทำให้ประเทศต่างๆ นั้นได้รับประโยชน์จากการใช้การออกใบอนุญาตเพื่อก่อให้เกิดการพัฒนาประเทศได้อย่างยั่งยืนเพียงใด

โดยธรรมชาติการออกใบอนุญาตเป็นการทำให้ผู้ได้รับใบอนุญาตสามารถดำเนินการบางอย่างได้โดยที่ผู้อื่น (ผู้ที่ไม่ได้รับใบอนุญาต) ไม่สามารถดำเนินการได้ ซึ่งก็ย่อมทำให้ผู้ได้รับอนุญาตมีสถานะเป็นผู้ผูกขาด หรืออย่างน้อยมีอำนาจตลาดเหนือคู่แข่ง มีความได้เปรียบเหนือคู่แข่งอื่นในตลาด จึงเป็นเหตุให้ใบอนุญาตนั้นมีมูลค่าขึ้นมาได้

ดังนั้น คงจะไม่ผิดเท่าไหร่ถ้าจะบอกว่ากระบวนการออกใบอนุญาตนั้นเป็นเรื่องการจัดสรร เจรจาต่อรองเพื่อผลประโยชน์ และก็คงจะปฏิเสธได้ยากว่าเป็นเรื่องที่มีความสุ่มเสี่ยงต่อการทุจริตคอร์รัปชั่นได้มากและโดยง่าย

กระบวนการในการออกใบอนุญาตจึงเป็นเรื่องที่มีความสลับซับซ้อน และจำเป็นต้องอาศัยมิติทางความคิดหลายมิติเพื่อการกำกับให้การออกใบอนุญาตเป็นเครื่องมือที่สำคัญในการจัดสรรทรัพยากรการผลิตอย่างมีประสิทธิภาพ เป็นประโยชน์ต่อประเทศโดยรวมในการยกระดับมาตรฐานการครองชีพได้มากที่สุด และไม่ก่อให้เกิดปัญหาต่อเนื่องอื่นๆ ในอนาคต

การประยุกต์ใช้กรอบแนวคิดในทางเศรษฐศาสตร์เป็นเรื่องสำคัญที่ควรจะได้นำเข้าไปผนวกกับแนวคิดในศาสตร์แขนงอื่นๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งรัฐศาสตร์ และนิติศาสตร์ เพื่อให้เกิดการบริหารจัดการกระบวนการออกใบอนุญาตที่จะเป็นประโยชน์ต่อสาธารณะโดยรวมได้อย่างมีประสิทธิภาพเต็มเม็ดเต็มหน่วย ลดความเสี่ยงของการทุจริตคอร์รัปชั่น (มีการรั่วไหล หรือก่อให้เกิดความได้เปรียบเสียเปรียบในการแข่งขันน้อย) และจำกัดความเสียหายที่อาจจะเกิดขึ้นจากการทุจริตคอร์รัปชั่น ซึ่งในส่วนนี้ก็จะได้หยิบยกประเด็นที่มีความสำคัญต่อการนำเอาหลักในทางเศรษฐศาสตร์มาประยุกต์ใช้ดังนี้

การพิจารณาถึงความจำเป็นของการมีระบบการออกใบอนุญาตให้ดำเนินการได้ ห้ามไม่ให้มีการดำเนินการ หรือการเพิกถอนไม่ให้ดำเนินการต่อไป เป็นเงื่อนไขที่สำคัญมากที่จะต้องพิจารณาก่อนการกำหนดระบบการออกใบอนุญาต และการนำมาใช้ในทางปฏิบัติ เพราะเป็นปัจจัยแรกที่เปิดโอกาสให้มีการพัฒนารูปแบบการทุจริตตามลักษณะหรือรูปแบบของการออกใบอนุญาตตามมา

ในทางเศรษฐศาสตร์จะมองความจำเป็นในการออกใบอนุญาตใน 2 มิติ คือ มิติทางด้านการจัดสรรทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ และมิติทางด้านความเท่าเทียมในการเข้าถึง และการใช้ประโยชน์เป็นหลัก 

โดยปกติ ความจำเป็นของการออกใบอนุญาตในทางเศรษฐศาสตร์จะต้องสอดคล้องกับเหตุผลของการออกใบอนุญาต ซึ่งส่วนใหญ่จะเป็นเหตุผลที่มาจากการที่กลไกตลาดไม่สามารถทำงานได้ หรือทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ คือมีเหตุผลมาจากความล้มเหลวของตลาด (Market Failure)

นอกจากนี้ ยังอาจมีสาเหตุจากการที่กิจกรรมทางเศรษฐกิจนั้นมีลักษณะเป็นการผูกขาดโดยธรรมชาติ เช่น ในกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่มีประโยชน์จากการประหยัดจากขนาดมาก (Economies of Scale) ทำให้การมีผู้ประกอบการเพียง 1-2 รายจะสามารถใช้ประโยชน์จากทรัพยากรการผลิตได้อย่างมีประสิทธิภาพมากกว่าการเปิดให้มีผู้ประกอบการจำนวนมากแข่งขันกันในตลาด กิจกรรมทางเศรษฐกิจที่มีการกีดกันการเข้าสู่ตลาดโดยธรรมชาติ (Natural Barrier to Entry) ฯลฯ

การจำกัดการออกใบอนุญาตเฉพาะเท่าที่จำเป็นและมีเหตุผลสมควรของการออกใบอนุญาตจึงเป็นเงื่อนไขแรกของการลดการทุจริตคอร์รัปชั่นที่เกิดขึ้นจากการออกใบอนุญาต และถ้าได้พิจารณาแล้วว่ามีความจำเป็น ก็จะได้กำหนดรูปแบบ วิธีการการออกใบอนุญาตที่เหมาะสมกับวัตถุประสงค์ของการออกใบอนุญาตนั้นๆ เพื่อความโปร่งใส และการตรวจสอบได้ง่าย เช่น การออกใบอนุญาตที่เป็นการจัดสรรทรัพย์สินสาธารณะเพื่อการใช้ประโยชน์ที่ประเมินมูลค่าได้ยาก ก็อาจเลือกใช้วิธีการประมูลในการออกใบอนุญาต แต่ถ้ามีเป้าหมายเพื่อการควบคุมดูแลกิจกรรมทางเศรษฐกิจนั้นๆ ก็อาจเลือกใช้วิธีการในลักษณะอื่น ฯลฯ

นอกจากนี้ เมื่อเวลาผ่านไป สภาพแวดล้อมและเงื่อนไขทางเศรษฐกิจอาจเปลี่ยนแปลงไป ทำให้มีความจำเป็นต้องมีการทบทวนการออกใบอนุญาตต่างๆ อย่างสม่ำเสมอ เพื่อให้กระบวนการออกใบอนุญาตนั้นกลายเป็นเครื่องมือในการแสวงหาผลประโยชน์โดยไม่จำเป็น

ในสัปดาห์หน้าจะมากล่าวถึงอีก 2 หัวข้อที่น่าสนใจ คือ การพิจารณาหน่วยทางเศรษฐกิจที่เกี่ยวข้อง (Players or Stakeholders) และต้นทุนในการกำกับดูแลเพื่อให้กระบวนการออกใบอนุญาตและการใช้ประโยชน์จากใบอนุญาตนั้นเป็นไปในทางที่เหมาะสมและสอดคล้องกับการทำงานของกลไกตลาด