มาตรา 7 ในรัฐธรรมนูญฉบับ‘มีชัย’ จะมีหน้าตาอย่างไร?

06 พฤศจิกายน 2558

โดย...ไชยันต์ ไชยพร

หลังรัฐประหาร พ.ค. 2557 ในวันที่ 17 ต.ค. ศ.ดร.วิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี ฝ่ายกฎหมาย ได้บรรยายในหัวข้อ “ทิศทางการปฏิรูปประเทศไทย” มีใจความว่า ปัญหาบ้านเมืองที่ตกหล่มหรือตกหลุม ประการหนึ่งคือ การอ่านรัฐธรรมนูญแล้วไม่รู้จะให้ทำอย่างไร ถูกหรือผิด...โจทย์อย่างนี้เป็นร้อยข้อ อีกทั้งตั้งแต่มีการชุมนุม จนกระทั่งเกิด คสช. มีความชุลมุนที่มีสาเหตุมาจากความไม่แน่ใจว่าจะหาทางออกให้ประเทศอย่างไร หรือคิดออกแต่ไม่แน่ใจว่าทางออกผิดกฎหมายหรือไม่ผิดกฎหมาย แต่เมื่อไม่แน่ใจจึงไม่มีใครกล้าเดิน...”

หนึ่งในปมปัญหาคือ การอ้าง-ตีความ มาตรา 7 ในรัฐธรรมนูญฉบับ 2540 และ 2550 ซึ่งถือเป็นส่วนหนึ่งของวิกฤตการเมืองไทยทั้งในช่วง พ.ศ. 2549 และ พ.ศ. 2557 ที่ลงเอยด้วยรัฐประหาร โดยมาตรา 7 ของรัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับมีเนื้อความดังนี้ คือ

“ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใดให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข”

ต้นวิกฤตการเมือง 2549 หลังกระแสความไม่พอใจการซื้อขายหุ้นไม่เสียภาษีของครอบครัวทักษิณ ชินวัตร ได้เกิดการชุมนุมประท้วงกดดันให้ทักษิณลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี แต่ทักษิณตัดสินใจประกาศยุบสภาในวันที่ 24 ก.พ. 2549 กกต.ได้กำหนดให้มีการเลือกตั้งในวันที่ 2 เม.ย. หลังจากนั้นในวันที่ 27 ก.พ. เริ่มมีกระแสเรียกร้องให้มีการใช้มาตรา 7 โดย เจิมศักดิ์ ปิ่นทอง สว.กทม. กล่าวว่า “สว.กลุ่มอิสระจำนวนหนึ่ง เตรียมทูลเกล้าฯ ถวายฎีกาขอรัฐบาลพระราชทานตามมาตรา 7 เพื่อเข้ามาแก้ไขรัฐธรรมนูญ และจัดให้มีการเลือกตั้งใหม่ เป็นการผ่าทางตันในขณะนี้ เพราะ พ.ต.ท.ทักษิณ หมดความชอบธรรมแล้ว” จากนั้นในวันที่ 5 มี.ค. สว.กลุ่มดังกล่าว ร่วมกับนักวิชาการ ราชนิกุล แพทย์อาวุโส ศิลปินแห่งชาติ ฯลฯ ได้ไปยื่นถวายฎีกาขอพระราชทานรัฐบาลชั่วคราวและ
นายกฯ คนใหม่แทน โดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 7

เมื่อมีการอ้าง “มาตรา 7” หลายฝ่ายออกมาสนับสนุนและคัดค้าน ฝ่ายสนับสนุน ได้แก่ ปราโมทย์ นาครทรรพ บัญญัติ ทัศนียะเวช เดชอุดม ไกรฤทธิ์ พล.ต.จำลอง ศรีเมือง อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ สนธิ ลิ้มทองกุล ฝ่ายคัดค้านคือ โภคิน พลกุล วิษณุ เครืองาม นิธิ เอียวศรีวงศ์ นพ.เหวง โตจิราการ วรเจตน์ ภาคีรัตน์ หลัง “พระราชดำรัส 25 เม.ย. 2549” (ความตอนหนึ่ง : “…ขอยืนยัน ยืนยันว่า มาตรา 7 นั้นไม่ได้หมายถึงให้มอบให้พระมหากษัตริย์มีอำนาจที่จะทำอะไรตามชอบใจ ไม่ใช่มาตรา 7 นั้นพูดถึงการปกครองแบบมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข ไม่ได้บอกว่าให้พระมหากษัตริย์ตัดสินใจทำได้ทุกอย่าง ถ้าทำ เขาจะต้องว่าพระมหากษัตริย์ทำเกินหน้าที่ ซึ่งข้าพเจ้าไม่เคยเกิน ไม่เคยทำเกินหน้าที่ ถ้าทำเกินหน้าที่ก็ไม่ใช่ประชาธิปไตย...”) ข้อถกเถียงเกี่ยวกับเรื่อง “นายกฯ มาตรา 7” ก็ซาไป กระทั่งแทบไม่มีใครหยิบมาพูดถึงอีก แต่ต่อมามีการเผยแพร่ต่อยอดข้อถกเถียงประเด็นนี้ในสื่อต่างๆ มากมาย

ในวิกฤตการเมือง 2557 ตั้งแต่ปลาย ปี 2556 จนถึงรัฐประหาร 22 พ.ค. มีกระแสข้อเสนอและข้อถกเถียงมาตรา 7 ขึ้นอีก อาทิ สุเทพ เทือกสุบรรณ อาทิตย์ อุไรรัตน์ ยืนยันใช้มาตรา 7 ฝ่าวิกฤตการเมือง ส่วน ชัยเกษม นิติสิริ รมว.ยุติธรรมขณะนั้น ระบุว่า ถ้าศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยให้ยิ่งลักษณ์พ้นสถานภาพรักษาการของนายกฯ จากกรณีการแต่งตั้งโยกย้ายถวิล เปลี่ยนศรี เลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติ ไปเป็นที่ปรึกษานายกฯ ไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่รัฐบาลจะต้องอยู่รักษาการต่อไปตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 181 จะเสนอทางออกให้รัฐบาลใช้รัฐธรรมนูญ มาตรา 7 เพื่อทรงมีพระบรมราชวินิจฉัย เพราะรัฐบาลไม่มีทางออกแล้ว แต่ คณิน บุญสุวรรณ ฝ่ายกฎหมายพรรคเพื่อไทยตั้งข้อสังเกตว่า ไม่ทราบว่าชัยเกษมมีวัตถุประสงค์อะไรที่เสนอเรื่องนี้ขึ้นมา เพราะจริงๆ แล้ว มาตรา 7 เหมือนกับเป็นส่วนเกินของรัฐธรรมนูญ ดังนั้นจึงไม่ควรใช้ ไม่ว่าจะเป็นฝ่ายรัฐบาลหรือ กปปส.

ต่อมา มีชัย ฤชุพันธุ์ ตอบคำถามทางเว็บไซต์ว่า “มาตรา 7 ไม่ได้ให้อำนาจในการตั้งนายกรัฐมนตรี ที่พูดๆ กันว่า นายกฯ ตามมาตรา 7 น่าจะเป็นการพูดตามๆ กันมา เอาโก้เข้าว่า มาตรา 7 เป็นเรื่องที่ใช้ในเวลาที่ไม่มีบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญว่าไว้โดยตรง ก็ให้ใช้ตามประเพณีการปกครองฯ ส่วนจะนำไปสู่การทำอะไรบ้าง ก็ขึ้นอยู่กับว่าจะทำอะไร” และต่อมามีชัยได้ขยายความอีกว่า “มาตรา 7 ไม่ใช่เป็นบทบัญญัติที่ให้ตั้งนายกรัฐมนตรีโดยตรง แต่เป็นบทบัญญัติที่จะต้องใช้ เมื่อไม่มีบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญบัญญัติในเรื่องใดเรื่องหนึ่งไว้ โดยไม่จำกัดว่าจะเป็นเรื่องอะไร ยกตัวอย่างเช่น เลขานุการ ศอ.รส.เกิดทำระเบิดหลุดมือในที่ประชุมคณะรัฐมนตรี จนรัฐมนตรีตายกันหมด การจะดำเนินการต่อไปอย่างไร เมื่อเกิดเหตุเช่นนั้น ก็จะพบว่ารัฐธรรมนูญไม่ได้บัญญัติ ก็ต้องไปพึ่งพาบริการของมาตรา 7 อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้”

จากที่กล่าวไป มาตรา 7 จะช่วยแก้ปัญหาหรือยังเป็นปัญหาอีกต่อไป ผู้เกี่ยวข้องจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องตอบคำถามหลัก 3 ข้อ ดังต่อไปนี้ นั่นคืออะไรคือ “ประเพณีการปกครอง” ? สืบสานมาก่อนหรือหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง? อะไรคือ “ประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข” ? นั่นคือประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขโดยทั่วไป อะไรคือ “ประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข” ? นั่นคือลักษณะเฉพาะของประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขของไทย

หากคำถามทั้งสามไม่ได้รับคำตอบที่เห็นต้องตรงกัน มาตรา 7 จะยังคงเป็นปัญหาในการเมืองไทยต่อไป