แรงกระตุ้นนโยบายการคลัง (3)

โดย...ธิติ เกตุพิทยา

จากการเทียบ Fiscal Stance ที่เปลี่ยนไปพบว่า ในปี 2558 จะมีแรงกระตุ้นทางการคลังลดจากปี 2557 ร้อยละ 0.7 ต่อ GDP ส่วนหนึ่งเป็นเพราะรายได้จัดเก็บปีงบประมาณ 2558 ที่คาดว่าจะต่ำกว่าเป้าหมายไม่มากเท่ากับปีงบประมาณ 2557

ขณะที่บทบาทรัฐวิสาหกิจยังน้อย เพราะโครงการลงทุนใหม่ยังไม่คืบหน้า แม้การใช้จ่ายรัฐบาลกลางทั้งในและนอกงบประมาณจะเร่งขึ้นมากก็ตาม

ประมาณการรายได้ตามเอกสารงบประมาณปี 2558 อยู่ที่ 2.325 ล้านล้านบาท ภายใต้สมมติฐานเศรษฐกิจขยายตัวร้อยละ 3.5-4.5

แต่ในปี 2559 คาดว่าแรงกระตุ้นภาคสาธารณะจะเพิ่มขึ้นร้อยละ 1 ต่อ GDP จากการจัดทำ พ.ร.บ.งบประมาณประจำปีแบบขาดดุลสูงขึ้น การเบิกจ่ายเงินกู้นอกงบประมาณตามมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจระยะที่ 2 และการเริ่มก่อสร้างมอเตอร์เวย์เส้นทางใหม่ รวมถึงรัฐวิสาหกิจที่จะเริ่มทำโครงการใหม่บางส่วนได้

เครื่องชี้แรงกระตุ้นทางการคลังภาคสาธารณะทั้ง 3 ชนิด สะท้อนบทบาทนโยบายการคลังที่ช่วยลดความผันผวนของเศรษฐกิจมาได้ตลอดในช่วงที่ประเทศเผชิญกับปัจจัยผลกระทบทั้งภายนอกและภายใน และจะมีแรงส่งต่อเนื่อง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในปีงบประมาณ 2559 จากบทบาทของรัฐบาลกลางและรัฐวิสาหกิจเป็นสำคัญในการเร่งดำเนินโครงการลงทุน โครงการต่อเนื่องและโครงการใหม่

เมื่อวิเคราะห์ประสิทธิผลของมาตรการเร่งใช้จ่ายต่อเศรษฐกิจ จากส่วนแรกที่ได้ประเมินแรงกระตุ้นภาคการคลังในภาพรวม ในส่วนนี้จะประเมินผลของแรงกระตุ้นภาครัฐต่อในระดับจุลภาค เพื่อให้ทราบว่าการใช้จ่ายของรัฐในแต่ละประเภทจะให้ผลประโยชน์กับใครและสร้างประโยชน์แก่เศรษฐกิจเท่าไร

มาตรการทางการคลังในปีงบประมาณ 2558-2559 ตั้งแต่กลางปี 2557 รัฐบาลมีความพยายามที่จะใช้เครื่องมือทางการคลังกระตุ้นเศรษฐกิจอย่างต่อเนื่อง โดยนอกจากจะเร่งใช้จ่ายงบประมาณปี 2558-2559 แล้ว ยังมีมาตรการใช้จ่ายลงทุนนอกงบประมาณที่เน้นโครงการขนาดเล็กเพื่อให้เบิกจ่ายได้เร็ว ตลอดจนสร้างความชัดเจนให้กับแผนลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน โดยสามารถสรุปภาพรวมมาตรการได้ ดังนี้

 ด้านรายจ่ายของรัฐบาล มาตรการเร่งรัดการใช้จ่ายงบประมาณประจำปี รัฐบาลออกมาตรการเร่งรัดการใช้จ่ายเงินปีงบประมาณ 2558 โดยกำหนดให้หน่วยงาน (1) เริ่มกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างได้ก่อนที่ พ.ร.บ.งบประมาณประจำปีประกาศใช้ ซึ่งต่างจากปีก่อนๆ ที่จะเริ่มกระบวนการหลัง พ.ร.บ.ฯ ประกาศใช้

(2) เร่งผูกพันสัญญาให้แล้วเสร็จตั้งแต่ต้นปีงบประมาณ รวมทั้งได้ผ่อนปรนกฎระเบียบต่างๆ เพื่อให้การเบิกจ่ายมีความคล่องตัวขึ้น

มาตรการดังกล่าวช่วยให้หน่วยงานเร่งผูกพัน สัญญาจัดซื้อจัดจ้างได้สูงตั้งแต่ต้นปี และเริ่มดำเนินการก่อสร้างได้เร็ว

โดยปกติกระบวนการผูกพันสัญญาเริ่มได้ช้า ขั้นตอนก่อสร้างจึงมักเริ่มในช่วงครึ่งหลังของปีงบประมาณ ซึ่งจะมีอุปสรรคในช่วงฤดูฝน ทำให้ก่อสร้างไม่เสร็จภายในปีงบประมาณ ต้องเลื่อนไปทำต่อปีถัดไป ส่งผลให้การเบิกจ่ายในปี 2558 ขยายตัวสูง โดยเฉพาะรายจ่ายลงทุนที่ส่วนใหญ่เป็นโครงการด้านคมนาคม และชลประทาน 3 หน่วยงานลงทุนหลัก คือ กรมทางหลวง กรมทางหลวงชนบท และกรมชลประทาน

ในปีงบประมาณ 2558 หน่วยงานเหล่านี้สามารถก่อหนี้ผูกพันในครึ่งปีแรกของปีงบประมาณ 2558 สูงถึงร้อยละ 63 เทียบกับค่าเฉลี่ยย้อนหลัง 4 ปี ที่ร้อยละ 51 ของวงเงินงบประมาณ

ต่อมารัฐบาลได้ออกมาตรการลักษณะเช่นเดียวกันนี้อีกในปีงบประมาณ 2559 ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 1 ก.ย. 2558 จึงคาดว่าจะช่วยให้หน่วยงานเบิกจ่ายได้ดีเช่นเดียวกับในปีงบประมาณ 2558

เมื่อพิจารณาจากมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ ระยะที่ 1 ซึ่งเป็นมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจระยะ 3 เดือนแรก รัฐบาลออกมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจระยะที่ 1 เมื่อวันที่ 1 ต.ค. 2557

(1) สร้างงานระยะสั้นผ่านการนำเงินส่วนที่เหลือจากปีงบประมาณก่อน 7.8 พันล้านบาท และเงินเหลือจ่ายจากโครงการไทยเข้มแข็ง 15.2 พันล้านบาท มาเร่งใช้จ่ายในโครงการซ่อมสร้างอาคารและสิ่งปลูกสร้างของภาครัฐทั่วภูมิภาค

(2) เพิ่มรายได้ให้ผู้มีรายได้น้อย รัฐบาลมีมาตรการชดเชยรายได้ให้ชาวนาและชาวสวนยางพาราวงเงิน 4 หมื่นล้านบาท และ 8.5 พันล้านบาท ตามลำดับ เนื่องจากในช่วงที่ผ่านมาราคาสินค้าเกษตรตกต่ำมาก โดยเฉพาะข้าวและยางพารา

มาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจระยะที่ 2 โครงการเงินกู้เพื่อการพัฒนาระบบบริหารจัดการทรัพยากรน้ำและระบบขนส่งทางถนนระยะเร่งด่วน ในวันที่ 17 มี.ค. 2558 รัฐบาลเห็นชอบแผนพัฒนาระบบบริหารจัดการน้ำและระบบขนส่งทางถนนระยะเร่งด่วน วงเงิน 7.8 หมื่นล้านบาท ส่วนใหญ่เป็นโครงการขนาดกลางและเล็ก ดำเนินการในช่วงปีงบประมาณ 2558-2560 ผ่าน 3 หน่วยงานหลัก คือ กรมทางหลวง กรมทางหลวงชนบท และกรมชลประทาน

ไว้ตอนหน้าเรามาดูว่างบเหล่านี้กระตุ้นได้แค่ไหน