แรงกระตุ้น นโยบายการคลัง (2)

ในตอนที่แล้วได้นำเสนอข้อมูลเบื้องต้นว่า ในภาวะที่อุปสงค์จากภาคเอกชนและภาคต่างประเทศชะลอตัวลดลงเช่นนี้ ภาครัฐซึ่งเป็นเครื่องยนต์ที่เหลืออยู่ จึงจำเป็นต้องเพิ่มบทบาทสำคัญในการประคับประคองเศรษฐกิจ แม้มีสัดส่วนต่อจีดีพีเพียง 20% โดยจะประเมินผ่าน 3 เครื่องชี้แรงกระตุ้นทางการคลัง ได้แก่ ดุลการคลังภาคสาธารณะ ที่มีองค์ประกอบตามนิยามสากล คือ ดุลการคลังภาคสาธารณะ = ดุลรัฐบาลกลาง (ดุลในและนอกงบประมาณ) + ดุลรัฐบาลท้องถิ่น + ดุลกองทุนนอกงบประมาณ + ดุลรัฐวิสาหกิจ เพื่อให้เห็นภาพ

วันนี้เรามาดูดุลในงบประมาณของรัฐบาลกลาง โดยมากขาดดุลสะท้อนบทบาทในการกระตุ้นเศรษฐกิจของรัฐ โดยเฉพาะช่วงที่ไทยได้รับผลกระทบจากวิกฤตการเงินโลก (Global Financial Crisis : GFC) ในปี 2551-2552 และช่วงภายหลังปี 2554 ที่เกิดมหาอุทกภัยในประเทศ

นอกจากนี้ การที่รัฐบาลจัดเก็บรายได้ต่ำกว่าเป้าหมายประมาณ 2 แสนล้านบาท ในปีงบประมาณ 2557 นับเป็นแรงกระตุ้นเศรษฐกิจเพิ่มเติม จากความตั้งใจแรกที่จะจัดทำงบประมาณแบบขาดดุลอยู่แล้ว

ในระยะต่อไป คาดว่า จะเห็นบทบาทของรัฐบาลกลางเพิ่มขึ้นอีก จากการเร่งรัดใช้จ่ายในปีงบประมาณ 2558-2559 และการออกมาตรการกระตุ้นฯ ระยะที่ 3 ตามมาตรการส่งเสริมความเป็นอยู่ของประชาชนผู้มีรายได้น้อยและมาตรการกระตุ้นการลงทุนขนาดเล็กของรัฐบาลทั่วประเทศ วงเงิน 1.36 แสนล้านบาท ตลอดจนการเพิ่มสัดส่วนงบลงทุนต่องบประมาณเป็น 20% ในปีงบประมาณ 2559 เพื่อยกระดับการลงทุน เพิ่มศักยภาพการแข่งขันของประเทศ

ดุลนอกงบประมาณของรัฐบาลกลางขาดดุลสูงในช่วงที่มีการออกกฎหมายกู้เงินพิเศษเพื่อช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจ อาทิ โครงการไทยเข้มแข็งในช่วงปีงบประมาณ 2553-2555 สำหรับในปีงบประมาณ 2558-2559 คาดว่าดุลนอกงบประมาณจะขาดดุลตามมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจระยะที่ 1 วงเงิน 2.3 หมื่นล้านบาท มาตรการกระตุ้นฯ ระยะที่ 2 ตามแผนพัฒนาระบบบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ และระบบขนส่งทางถนนระยะเร่งด่วน (ปี 2558-2560) วงเงิน 7.8 หมื่นล้านบาท และโครงการกู้เงินสร้างทางหลวงพิเศษระหว่างเมือง 3 เส้นทาง วงเงิน 1.42 แสนล้านบาท

ขณะที่รัฐบาลท้องถิ่นมีแนวโน้มเกินดุลมาโดยตลอดต่างจากดุลรัฐบาลกลาง และคาดว่าจะยังเป็นเช่นนี้ต่อเพราะรัฐบาลกลางมีแนวโน้มจัดสรรเงินให้รัฐบาลท้องถิ่น (องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น : อปท.) มากขึ้น ตามนโยบายการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น

อย่างไรก็ดี อปท.ยังคุ้นชินกับการใช้จ่ายน้อยกว่ารายรับ ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยที่เคยบังคับใช้ตั้งแต่ปี 2538 แต่ได้ยกเลิกไปแล้วในปี 2541

นอกจากนี้ การเบิกจ่ายเงินอุดหนุนที่ได้รับจากรัฐ โดยเฉพาะส่วนที่นำไปใช้ลงทุนไม่ได้รับการติดตามอย่างเป็นระบบ เพราะระบบการจัดเก็บข้อมูลทั้งด้านรายได้และรายจ่ายของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (ระบบ E-LAAS6) ยังไม่ถูกใช้บังคับอย่างเต็มรูปแบบ การติดตามการใช้จ่ายจึงทำได้ยาก อีกทั้ง อปท.มีการสำรองเงินสดเพื่อใช้จ่ายยามฉุกเฉินในแต่ละปี ส่งผลให้ภาพรวมเงินฝากสุทธิของ อปท.ในระบบธนาคารเพิ่มขึ้นต่อเนื่องในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา จาก 1.9 แสนล้านบาท ณ สิ้นปีงบประมาณ 2548 มาอยู่ที่ 4.5 แสนล้านบาท ในเดือน ก.ค. 2558

ด้านดุลรัฐวิสาหกิจขาดดุลเพิ่มขึ้นในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา ตามการลงทุนต่อเนื่องในสาขาพลังงาน ระบบจำหน่ายและส่งไฟฟ้า โครงการพัฒนาปรับปรุงและขยายระบบส่งไฟฟ้าส่วนภูมิภาค และการขนส่งระบบราง อาทิ รถไฟฟ้าสายสีม่วง สีน้ำเงิน (หัวลำโพง-บางแค และบางซื่อ-ท่าพระ) สีเขียว (แบริ่ง-สมุทรปราการ) และรถไฟชานเมืองสายสีแดงบางช่วง

ในปีงบประมาณ 2559 คาดว่าดุลรัฐวิสาหกิจจะขาดดุลมากขึ้นจากการลงทุนโครงการใหม่ตามแผนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของไทย พ.ศ. 2558-2565 และแผนปฏิบัติการด้านคมนาคมขนส่งระยะเร่งด่วนที่สามารถเริ่มดำเนินการได้บางส่วน อาทิ รถไฟทางคู่ระยะเร่งด่วน 3 สาย (ฉะเชิงเทรา-แก่งคอย จิระ-ขอนแก่น และประจวบฯ-ชุมพร) รถไฟฟ้าสายสีเขียว (หมอชิต-คูคต) โครงการท่าอากาศยานสุวรรณภูมิระยะที่ 2

นอกจากนี้ ยังมีโครงการลงทุนต่อเนื่องและโครงการใหม่ในสาขาพลังงานและระบบไฟฟ้า อาทิ โครงการปรับปรุงระบบส่งไฟฟ้าบริเวณภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ภาคเหนือ ภาคกลาง และกรุงเทพมหานคร เพื่อเสริมความมั่นคงของระบบไฟฟ้า

แรงกระตุ้นภาคสาธารณะเทียบปีฐานจากการใช้ดุลการคลังภาคสาธารณะมีข้อจำกัด คือ ไม่มีเกณฑ์เปรียบเทียบว่าแรงกระตุ้นทางการคลังที่เกิดขึ้นนั้นมากน้อยเพียงใด IMF จึงพัฒนาเครื่องมือในการคำนวณแรงกระตุ้นทางการคลังเทียบปีฐานขึ้น เพื่อเปรียบเทียบบทบาทของรัฐในปีปัจจุบันกับปีฐาน ซึ่งเป็นปีที่รัฐมีบทบาทเอื้อให้เศรษฐกิจอยู่ใกล้ระดับศักยภาพมากสุด และสามารถคำนวณแรงกระตุ้นทางการคลังในปีปัจจุบันเทียบกับปีก่อนหน้าได้ด้วย ซึ่งจะอธิบายในลำดับถัดไป

จากการพิจารณาพบว่าแรงกระตุ้นทางการคลังเทียบปีฐานมีค่าเป็นบวก สะท้อนบทบาทในการกระตุ้นเศรษฐกิจ โดยมีแนวโน้มปรับสูงขึ้นต่อเนื่องตั้งแต่ปีงบประมาณ 2555 และคาดว่าจะมีแรงส่งต่อไปในปีงบประมาณ 2558-2559 ที่ 2.3% และ 3.2% ต่อจีดีพี ตามลำดับ ซึ่งแรงกระตุ้นหลักมาจากรัฐบาลกลางผ่านกิจกรรมในและนอกงบประมาณ แม้ส่วนหนึ่งมาจากการจัดเก็บรายได้ที่ต่ำกว่าเป้าหมาย เพราะเศรษฐกิจที่ชะลอลงกว่าที่คาด แต่แรงกระตุ้นส่วนสำคัญจะมาจากการเร่งใช้จ่ายเงินตามมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจและเงินลงทุนเพิ่มศักยภาพ ทั้งจากการกำหนดสัดส่วนในงบประมาณสูงขึ้น การกู้เงินนอกงบประมาณเพื่อดำเนินมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ และโครงการก่อสร้างทางหลวงพิเศษระหว่างเมืองเส้นทางใหม่

ขณะที่กองทุนนอกงบประมาณและรัฐบาลท้องถิ่นมีบทบาทน้อยลงเมื่อเทียบกับปีฐาน โดยในปีงบประมาณ 2558-2559 คาดว่ากองทุนนอกงบประมาณจะมีบทบาทชะลอเศรษฐกิจ โดยแรงกระตุ้นจะต่ำกว่าจากปีฐานเล็กน้อยที่ -0.3% และ -0.4% ต่อจีดีพี ตามลำดับ ส่วนรัฐบาลท้องถิ่นยังคาดว่าแรงกระตุ้นจะทำได้เท่าปีฐาน

สำหรับบทบาทของรัฐวิสาหกิจ แม้จะไม่ได้ช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจมากนักในปีงบประมาณ 2558 แต่คาดว่าบทบาทจะชัดเจนขึ้นในปีงบประมาณ 2559 เพราะในปีงบประมาณ 2558 รัฐวิสาหกิจมีรายได้เพิ่มขึ้นจากปีก่อนที่ประสบปัญหาการเมือง และการลงทุนส่วนใหญ่เป็นโครงการต่อเนื่อง ยังไม่เริ่มโครงการใหม่เท่าใดนัก แรงกระตุ้นจึงติดลบหากเทียบกับบทบาทในปีฐาน 2549

แต่สำหรับปีงบประมาณ 2559 คาดว่ารัฐวิสาหกิจจะสามารถลงทุนโครงการใหม่ตามแผนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่ง ส่งผลให้แรงกระตุ้นกลับมาเป็นบวกได้ 0.1% ต่อจีดีพี