เม็กซิโกประมูลใหม่–เปรียบเทียบ คปพ.?

โดย...อานิก

ฮือฮาในวงการปิโตรเลียมอีกครั้ง หลังจากการประมูลชุดแรกในเม็กซิโกยุคปฏิรูปพลังงานไม่ประสบความสำเร็จอย่างหนัก ปรากฏว่าการประมูลชุดที่สองเมื่อ 30 ก.ย. ประสบความสำเร็จอย่างมาก

บทความนี้จะวิเคราะห์เหตุปัจจัยเชิงเปรียบเทียบกับข้อเสนอของเครือข่ายปฏิรูปพลังงานไทย (คปพ.)

ก่อนอื่นต้องเท้าความว่า เม็กซิโกเคยเป็นผู้ผลิตรายใหญ่ของโลกอันดับที่ 2 รองจากสหรัฐ ดั้งเดิมบริหารโดยบริษัทต่างชาติล้วนๆ ซึ่งเอาเปรียบแรงงานมากจนเกิดการรวมตัวต่อสู้ ในที่สุดรัฐบาลได้ยึดกิจการปิโตรเลียมต่างๆ และผูกขาดกิจกรรมต่อเนื่องทุกอย่างตั้งแต่ปี 2481 แต่บรรษัทน้ำมันแห่งชาติที่เรียกกันว่า Pemex บริหารยิ่งนานยิ่งด้อยประสิทธิภาพ การผลิตตกต่ำ มีผลกระทบต่อรายได้รัฐและเศรษฐกิจ ประเทศต้องนำเข้าก๊าซมาก แถม Pemex ถูกตรวจสอบพบคอร์รัปชั่นบ่อยๆ แต่แทบไม่มีการเอาผิดใครเลย

ปลายปี 2556 จึงมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ยกเลิกการผูกขาดกิจกรรมปิโตรเลียมโดยรัฐ แม้ Pemex ยังมีสิทธิพิเศษ แต่ต้องอยู่ภายใต้คณะกรรมการกำกับดูแลที่ตั้งขึ้นใหม่ ต้องเพิ่มประสิทธิภาพและสามารถแข่งขัน ต้องทำกำไร ไม่สามารถเก็บเกี่ยวผลประโยชน์ต่างๆ แทนรัฐเหมือนช่วง 77 ปีที่ผ่านมา

เปรียบเทียบไทย – ร่าง คปพ. กระแส “ทวงคืน” หรือการเสนอให้ตั้ง “บรรษัทน้ำมันแห่งชาติ” เป็นการปฏิรูปที่สวนทางกัน แม้ร่าง คปพ.ดูเหมือนจะให้เอกชนบริหารโดยคัดเลือกผ่านการประมูล แต่เงื่อนไขหลายๆ อย่างทำให้มีแนวโน้มว่า ในทางปฏิบัติบรรษัทจะต้องรับผิดชอบประกอบการเป็นส่วนใหญ่ ด้วยการจ้างเอกชนหรือหน่วยงานของรัฐหรือรัฐวิสาหกิจดำเนินการผลิต ทำให้บรรษัทเป็นทั้งผู้กำกับดูแลและผู้ดำเนินการ ซึ่งผิดหลักธรรมาภิบาล

การประมูลชุดแรกสำเร็จเพียง 14% ของจำนวนแปลงทั้งหมด ต่ำกว่าเป้าหมาย 30% เพราะเงื่อนไขต่างๆ ไม่สามารถดึงดูดการลงทุนที่มีน้อยลง เนื่องจากราคาน้ำมันตกต่ำทำให้การแข่งขันระหว่างประเทศยิ่งสูงขึ้น

แต่ในการประมูลชุดใหม่ แม้ตั้งเป้าสูง 60% เนื่องจากเป็นพื้นที่ผลิตที่ความเสี่ยงน้อยกว่า เม็กซิโกก็สำเร็จตามเป้า แถมได้สัดส่วนกำไรของรัฐที่สูงกว่าเกณฑ์ขั้นต่ำถึงสองเท่า! นอกจากความน่าสนใจของพื้นที่แล้ว มองกันว่าปัจจัยสำคัญคือ การผ่อนลดเงื่อนไขต่างๆ ซึ่งดึงดูดความสนใจกับเพิ่มการแข่งขัน อาทิ

> ลดเป้าหมายสัดส่วนกำไรขั้นต่ำสำหรับแต่ละแปลง – แม้ตัวเลขเป้าหมายจะพอๆ กับครั้งก่อน แต่เนื่องจากพื้นที่เคยถูกสำรวจไปมากแล้วแทบจะผลิตได้เลย จึงถือได้ว่าเป็นการลดเป้าหมายลงจากเดิม

> ปรับโครงสร้างให้เอกชนได้อัตราผลตอบแทน (IRR) สูงขึ้น ก่อนที่ส่วนแบ่งรัฐจะผันแปรเพิ่มขึ้น จากเดิม 20-35% เป็น 25-40%

> ให้ความยืดหยุ่นในการร่วมทุนและอนุญาตให้แต่ละบริษัทประมูลได้ทุกแปลง - ทำให้เอกชนบริหารความเสี่ยงง่ายขึ้น ทั้งยังเอื้อให้เกิดการแข่งขันที่มากขึ้นในหมู่ผู้สนใจที่เข้ามา เพราะได้ยกเลิกการจำกัดจำนวนแปลงที่เอกชนสามารถยื่นซองได้

ผลปรากฏว่า ประมูลได้ 3 แปลง จากทั้งหมด 5 แปลง ดังนี้

> 1 แปลง - แข่งขันกัน 9 ราย ผู้ชนะเสนอผลตอบแทนให้รัฐสูงกว่าขั้นต่ำ 2.4 เท่า + ลงทุนเพิ่มจากขั้นต่ำ 33% 

> 1 แปลง - แข่งขันกัน 5 ราย ผู้ชนะเสนอผลตอบแทนให้รัฐสูงกว่าขั้นต่ำ 1.9 เท่า + ลงทุนเพิ่มจากขั้นต่ำ 100%

> 1 แปลง - มีผู้ยื่นซองเพียงรายเดียว แต่ได้ตามเกณฑ์ขั้นต่ำ จึงชนะไป (ผลตอบแทนสูง 2.2 เท่า แต่ไม่ลงทุนเพิ่ม)

> 2 แปลง - ไม่มีผู้สนใจยื่นซอง

เป็นภาพสะท้อนว่าแต่ละบริษัทอาจจะตีความข้อมูลและมีความสนใจคล้ายคลึงกันในหลายกรณี แต่บางกรณีก็อาจต่างกันได้มาก การไม่กำหนดว่าต้องมีผู้ยื่นซองอย่างน้อยกี่ราย เปิดโอกาสให้ประเทศได้ประโยชน์จากความคิดต่าง โดยเฉพาะกรณีผู้ยื่นซองรายเดียวที่นึกว่ามีการแข่งขันมาก จึงเสนอผลตอบแทนให้รัฐสูงถึง 2.2 เท่า!

 เปรียบเทียบไทย – พ.ร.บ.ปิโตรเลียม ระบบสัมปทาน Thailand III ก็ประมูลทั้งการลงทุนและการเพิ่มผลตอบแทนให้รัฐนอกเหนือจากที่กำหนดตาม พ.ร.บ. ซึ่งรวมถึง Windfall Tax 0-75% ของกำไร โดยให้น้ำหนักการลงทุน : ผลตอบแทนเพิ่มเติม = 80 : 20 ทั้งนี้การยกเลิกการจำกัดจำนวนแปลงที่เอกชนสามารถยื่นซองของเม็กซิโกนั้น ไม่ต่างจากการยกเลิกการจำกัดพื้นที่ใน พ.ร.บ.ปิโตรเลียมไทย

 เปรียบเทียบไทย – ร่าง คปพ.มีการจำกัดพื้นที่รวมของผู้ประกอบการแต่ละราย และกำหนดว่าจะต้องมีผู้ยื่นซองประมูลในแต่ละแปลงมากกว่า 5 ราย คืออย่างน้อย 6 ราย ถ้าใช้เกณฑ์นี้กับตัวอย่างเม็กซิโกข้างต้น จะทำให้ประมูลได้เพียง 1 แปลงเท่านั้น! ประเทศจะเสียโอกาสพัฒนาปิโตรเลียม ต้องเสียเงินนำเข้ามาใช้ และสูญเสียส่วนแบ่งรายได้รัฐ เสียโอกาสการลงทุน การจ้างงาน และธุรกิจ+เอสเอ็มอีต่อเนื่อง

ตามร่าง คปพ.ถ้าเรียกประมูล 2 รอบแล้วยังไม่ได้ผู้ยื่นซองถึง 6 ราย บรรษัทก็จะจ้างผลิตเอง ซึ่งจะมีโอกาสเกิดขึ้นสูง ทั้งที่อาจไม่ใช่วิธีที่ดีที่สุดสำหรับประเทศ ทั้งนี้ไทยอุดมสมบูรณ์น้อยกว่าเม็กซิโกนัก โอกาสดึงดูดผู้เข้าประมูลจำนวนมากจึงน้อยกว่า ทำนองเดียวกัน กระบวนการจ้างผลิตก็เน้นจำนวนผู้แข่งขันมากจนเสี่ยงว่าบรรษัทจะได้จ้างจริงโดยไม่มีการประมูล

เพียงวิเคราะห์ด้วยตัวอย่างของเม็กซิโกซึ่งสถานการณ์ง่ายกว่าของไทย จะเห็นว่าข้อกำหนด คปพ.ทำให้ประเทศเสียโอกาสอย่างมาก ไม่นับความเสี่ยงด้านคอร์รัปชั่น

ร่าง พ.ร.บ.ปิโตรเลียมของ คปพ.ยังมีจุดอ่อนอีกหลายๆ ด้าน ซึ่งจะได้วิเคราะห์ในโอกาสต่อไป &O5532;

ความเห็นส่วนตัวของผู้เขียน มิใช่ขององค์กรใด