การเพิ่มมูลค่าโครงการ PPP : ปฏิรูปหรือประมาท?

โดย...ดร.เสรี นนทสูติ

เรายังอยู่ในเรื่องข้อบกพร่องของหลักเกณฑ์การให้เอกชนร่วมลงทุนในโครงการ PPP ที่คณะรัฐมนตรีมีมติเปิดทางให้โครงการที่ต่ำกว่า 5,000 ล้านบาท ต้องผ่านการพิจารณาของคณะอนุกรรมการ ซึ่งมีปลัดกระทรวงการคลังเป็นประธาน แต่หากเกินกว่านั้นให้เป็นไปตามกฎหมาย PPP ผลกระทบที่จะเกิดขึ้น หากไม่ปรับปรุง ทั้งเนื้อหากฎกระทรวง หรือเนื้อหาและกระบวนการตามหลักเกณฑ์สำหรับโครงการ PPP ขนาดเล็กที่ออกตามความในมาตรา 58 นั้น ผมเห็นว่าไม่ยากต่อการคาดเดา โดยขอแสดงความเห็นประกอบกับเนื้อหาที่ได้วิเคราะห์ไปแล้ว ดังนี้

1.หากหน่วยงานใดมีกฎเกณฑ์ที่เกี่ยวข้องกับการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของหน่วยงานอยู่แล้ว ก็ใช้กฎเกณฑ์ดังกล่าวสำหรับโครงการ PPP ที่มีมูลค่าต่ำกว่า5,000 ล้านบาทได้โดยไม่ต้องดำเนินการตามกฎหมาย PPP

ตัวอย่างกรณีของที่ราชพัสดุ กรมธนารักษ์สามารถนำกฎระเบียบที่เกี่ยวกับการใช้ที่ราชพัสดุเพื่อนำที่ราชพัสดุออกให้เอกชนร่วมลงทุนได้โดยไม่ต้องปฏิบัติตามขั้นตอนของกฎหมาย PPP (จากที่แต่เดิมจะสามารถใช้ได้เฉพาะโครงการที่มีมูลค่าต่ำกว่า 1,000 ล้านบาท)

ยังมีประเด็นปัญหาที่สำคัญกรณีที่หน่วยราชการ เช่น โรงพยาบาลรัฐ ซึ่งใช้ที่ราชพัสดุอยู่ จะดำเนินโครงการ PPP มีมูลค่าต่ำกว่า 1,000 ล้านบาท หน่วยงานเจ้าของโครงการกลับเป็นกรมธนารักษ์ในฐานะเจ้าของที่ราชพัสดุและผู้ออกกฎเกณฑ์สำหรับการร่วมลงทุน ซึ่งส่งผลที่พิสดารในแง่ความรับผิดชอบตามกฎหมายของการกำหนด TOR (ใครจะรับผิดชอบหาก TOR บกพร่องระหว่างกรมธนารักษ์หรือกรมการแพทย์?) การคัดเลือกเอกชน (ที่คัดเลือกได้เองโดยไม่ต้องมีกรรมการคัดเลือก) และการกำกับดูแลสัญญา (ที่ไม่ต้องแต่งตั้งกรรมการกำกับดูแล)

2.รัฐมนตรีกระทรวงเจ้าสังกัดซึ่งมีอำนาจมาก จะสามารถใช้อำนาจครอบคลุมโครงการเพิ่มขึ้นในทุกขั้นตอน รวมถึงอนุมัติหลักการโครงการ อนุมัติร่างสัญญา และอนุมัติการแก้ไขสัญญาซึ่งเมื่อขยายฐานโครงการให้รวมถึงที่มีมูลค่าต่ำกว่า 5,000 ล้านบาท ย่อมสร้างความหละหลวมและอาจนำไปสู่ความไม่โปร่งใสได้มากกว่าสถานการณ์ก่อนมีกฎหมายร่วมการงาน ปี 2535 เนื่องจากรัฐมนตรีที่อาจดำเนินการอย่างไม่โปร่งใสในครั้งนี้ มีกฎหมายรองรับชัดเจน

3.หลักเกณฑ์โครงการ PPP ขนาดเล็กกำหนดให้หน่วยงานเจ้าของโครงการคัดเลือกเอกชนโดยนำหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดในระเบียบพัสดุของหน่วยงานมาใช้โดยอนุโลมก็ดี หรือให้อำนาจรัฐมนตรีอนุมัติไม่ต้องให้ใช้วิธีการประมูล ย่อมสร้างแรงจูงใจให้หน่วยงานเจ้าของโครงการ (และรัฐมนตรี) ใช้วิธีพิเศษคัดเลือกเอกชนโดยไม่ต้องใช้การประมูล ซึ่งผิดจากเจตนารมณ์ของกฎหมายที่ให้ใช้การประมูลเป็นหลัก

ผมอดสงสัยไม่ได้ว่า บทบาทของสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) ในฐานะหน่วยงานกลางด้าน PPP จะมีแนวทางอย่างไร เพราะทางหนึ่ง สคร.เสนอให้คณะกรรมการ PPP ออกหลักเกณฑ์กำหนดว่า ถ้าเป็นโครงการ PPP ขนาดเล็ก หน่วยงานเจ้าของโครงการ (ร่วมกับรัฐมนตรีกระทรวงเจ้าสังกัด) สามารถดำเนินการได้เองโดยไม่ต้องมีการกำกับดูแลจากหน่วยงานอื่นรวมทั้ง สคร. และวันนี้ได้เสนอผ่านคณะรัฐมนตรีว่า โครงการที่ต้องดำเนินการตามกฎหมาย PPP ต้องมีมูลค่า 5,000 ล้านบาทขึ้นไป แล้วหน่วยงานกลางจะมีความรับผิดชอบกี่โครงการ?

ข้อเท็จจริงคือโครงการขนาดใหญ่เกินกว่า 5,000 ล้านบาท ที่อยู่ระหว่างการเตรียมการนั้น มีจำนวนเพียง 24 โครงการ จากแผนโครงการระยะ 5 ปี ซึ่งมีทั้งหมด 67 โครงการ และอยู่ในความรับผิดชอบของส่วนราชการที่มีความชำนาญและประสบการณ์ด้าน PPP โดยเฉพาะกระทรวงคมนาคมที่ไม่จำเป็นต้องใช้ความเชี่ยวชาญที่มีอยู่อย่างจำกัดของหน่วยงานกลางที่เพิ่งจัดตั้งขึ้น แต่หน่วยงานอื่นที่จะดำเนินโครงการขนาดกลางและขนาดเล็ก โดยเฉพาะโครงการด้านสังคม หากต้องการคำแนะนำหรือการกำกับดูแลที่มีความโปร่งใสและรอบคอบจะพึ่งพิงหน่วยงานกลางได้อย่างไร?

คำถามที่ตามมา คือ ถ้าไม่สามารถพึ่งพิงได้แล้วจะมีหน่วยงานนี้ไปเพื่ออะไร? อีกทั้งกฎหมาย PPP เป็นกฎหมายระดับพระราชบัญญัติฉบับเดียวที่ สคร.รับผิดชอบ แต่ สคร.กลับมีทิศทางดำเนินการที่จำกัดและลดบทบาทของตนเอง การขยายมูลค่าโครงการเป็น 5,000 ล้านบาท ทำให้ความรับผิดชอบของ สคร.ลดลงอย่างมีนัยสำคัญ และควรพิจารณาด้วยว่า เมื่องานลดลง อัตรากำลังคน หรืองบประมาณ ควรต้องลดให้สอดคล้อง

ผมเห็นว่า แม้จะเป็นตรรกะที่ถูกต้องและควรดำเนินการ แต่ผิดไปจากวิสัยทัศน์ที่เดิม ให้มีหน่วยงานกลางด้าน PPP ทำหน้าที่เป็นพี่เลี้ยงและผู้สร้างมาตรฐานด้าน PPP ให้กับหน่วยงานภาครัฐอย่างเป็นระบบอย่างน่าเสียดาย

ทางแก้? ผมได้เสนอแนะไว้แล้วและขอกล่าวอีกครั้งว่า ต้นตอปัญหาส่วนของกฎระเบียบมิได้อยู่ที่พระราชบัญญัติ PPP แต่ปัญหาอยู่ที่การออกกฎหมายลำดับรองที่มีเนื้อหาและกระบวนการที่บกพร่อง โดยเฉพาะหลักเกณฑ์สำหรับโครงการ PPP ขนาดเล็ก ซึ่งต้องรีบแก้ไขโดยเฉพาะการเพิ่มกลไกการกลั่นกรองและกำกับดูแลโครงการที่ต้องมีผู้เชี่ยวชาญภายนอกร่วมเป็นกรรมการในการคัดเลือกและกำกับดูแลสัญญาและการปรับปรุงอำนาจของรัฐมนตรี และต้องรีบแก้ไขให้เสร็จก่อนจะประกาศใช้กฎกระทรวงที่เพิ่มมูลค่าโครงการ ส่วนเนื้อหากฎกระทรวงควรปรับลดให้เหลือเพียงมูลค่าเดียว ซึ่งสมควรหารืออย่างรอบด้านว่า มูลค่าที่เพิ่มขึ้นควรอยู่ระดับใด และก่อให้เกิดผลกระทบในอนาคตหรือไม่

สำหรับปัญหาของ สคร.น่าจะอยู่ที่ศักยภาพของผู้ปฏิบัติงานซึ่งต้องเร่งสร้างให้มีความเข้าใจ มีทักษะในการให้คำแนะนำองค์กรรัฐในการดำเนินโครงการ PPP ให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด ซึ่งต้องฝากความหวังไว้กับผู้บริหารองค์กรรุ่นต่อไปที่จะผลักดัน

สำหรับปัญหาเฉพาะหน้ากรณีร่างกฎกระทรวง 5,000 ล้านบาท ได้แต่หวังว่าสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาซึ่งคณะรัฐมนตรีกำหนดให้เป็นผู้ตรวจพิจารณาร่างกฎกระทรวงฉบับนี้ จะใช้ดุลพินิจและความเชี่ยวชาญรอบด้านในการให้ความเห็น ที่ช่วยให้มีการปรับปรุงกฎหมายและหลักเกณฑ์ที่เกี่ยวข้องอย่างเป็นระบบ เกิดความรอบคอบและรักษาผลประโยชน์ของประเทศชาติ

อย่างไรก็ตาม ถ้ากฎหมายยังมีความหละหลวมและไม่รอบคอบได้รับการประกาศใช้ หากเกิดความบกพร่องหรือเสียหายประการใด ท่านผู้อ่านคงสามารถให้คำตอบด้วยตนเองได้ว่าเราไปถึงจุดนั้นได้อย่างไร