ผลได้ทางเศรษฐกิจจาก ‘การให้เงินอุดหนุนเด็กแรกเกิด’

โดย...ศ.ดร.พิริยะ ผลพิรุฬห์

ในวันที่ 1 ต.ค.ที่จะถึงนี้มีนโยบายหนึ่งที่น่าสนใจจะเริ่มมีการบังคับใช้ เป็นนโยบายนำร่องที่ใช้เงินไม่มาก แต่ผลประโยชน์นั้นมหาศาลและคุ้มค่า (ตามทฤษฎีทางเศรษฐศาสตร์) นั่นก็คือ นโยบายการให้เงินอุดหนุนแก่เด็กแรกเกิด (0-1 ปี) เป็นจำนวน 400 บาท/เดือน แก่เด็กที่มีสัญชาติไทย โดยครอบครัวนั้นจะต้องกำลังจะมีลูกที่เกิดตั้งแต่วันที่ 1 ต.ค. 2558-30 ก.ย. 2559 และมีฐานะยากจน รวมถึงไม่ได้อยู่ในระบบสวัสดิการประกันสังคม โดยโครงการนำร่องนี้คาดว่าจะใช้วงเงินงบประมาณรวมทั้งสิ้น 600 ล้านบาท

ทั้งนี้ เนื่องจากในปัจจุบันการให้เงินอุดหนุนเด็กแรกเกิดในประเทศไทยนี้มีเพียงสำหรับการคุ้มครองด้วยเงินจากการสงเคราะห์บุตรจากประกันสังคม ขณะที่ยังมีเด็กแรกเกิดอีกจำนวนมากที่ไม่ได้อยู่ในระบบประกันสังคมจึงยังไม่ได้เงินสนับสนุนจากรัฐเลย และแน่นอนว่า ครอบครัวของเด็กเหล่านั้นโดยส่วนใหญ่จะประกอบอาชีพเป็นแรงงานนอกระบบ เช่น เกษตรกรรม หรือรับจ้างทั่วไป โดยส่วนมากจะมีรายได้ต่ำและยังไม่มีความมั่นคง

นโยบายการให้เงินอุดหนุนแก่เด็กแรกเกิดจัดอยู่ในกลุ่มของนโยบายสวัสดิการสังคม (Social Welfare) ที่มีวัตถุประสงค์ที่นอกจากจะช่วยแบ่งเบาภาระของการเลี้ยงดูบุตรแก่ครัวเรือนที่มีฐานะยากจนแล้ว ยังสามารถช่วยลดความเหลื่อมล้ำ และเพิ่มพัฒนาการของเด็กอันจะส่งผลบวกต่อกระบวนการการพัฒนาทุนมนุษย์ในระดับถัดไปได้ งานศึกษาวิจัยล้วนให้ความเห็นตรงกันว่า เด็กที่ได้รับการพัฒนาที่ดีตั้งแต่แรกเกิดจะมีสุขภาพกายและสุขภาพใจที่แข็งแรง (กว่า) มีระดับของสติปัญญาสูง (กว่า) และมีโอกาสในการเติบโตเป็นผู้ใหญ่ที่ประสบความสำเร็จ (มากกว่าเด็กที่ไม่ได้รับการดูแล) งานศึกษาจำนวนมากทางเศรษฐศาสตร์ต่างให้การสนับสนุนนโยบายประเภทนี้ เนื่องจากเป็นนโยบายที่ส่งผลดีทั้งในระยะสั้น (เช่น การกระตุ้นเศรษฐกิจแก่ครัวเรือนที่มีฐานะยากจน, ลดความเสี่ยงทางการเงินในครอบครัว, ลดอัตราการเสียชีวิตของเด็กทารกแรกเกิด และสร้างโอกาสในการทำงานของพ่อแม่) และในระยะยาว (เช่น การสะสมทุนมนุษย์, การเพิ่มผลิตภาพแรงงาน, รวมไปถึงการสร้างการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ)

การให้เงินช่วยเหลือเด็ก (Child Allowance หรือ Child Benefit) นี้เป็นนโยบายที่ถูกใช้ในหลายๆ ประเทศทั่วโลก โดยแบ่งได้เป็น 2 ประเภท ประเภทแรกเป็นการให้เงินอุดหนุนแบบไม่มีเงื่อนไข(Unconditional Cash Transfer) ซึ่งโดยส่วนมากจะอยู่ในระบบรัฐสวัสดิการที่ทำในประเทศที่พัฒนาแล้ว เช่น ออสเตรเลีย ไอร์แลนด์ ญี่ปุ่น ฟินแลนด์ อังกฤษ เนเธอร์แลนด์ นิวซีแลนด์ เป็นต้น ซึ่งการให้การช่วยเหลือแบบไม่มีเงื่อนไขนี้จะมีจุดเด่นก็คือการครอบคลุมกับครอบครัวของเด็กทุกคน ไม่มีการแบ่งแยกว่าจะให้เด็กที่มาจากฐานะทางบ้านที่ร่ำรวยหรือยากจน (Universal Coverage) แต่ข้อเสียของการให้แบบครอบคลุมทุกคนนี้ก็คือการที่จะต้องสิ้นเปลืองงบประมาณที่สูง และอาจไม่ได้ช่วยลดความเหลื่อมล้ำได้มากเท่าที่ควรจะเป็น

ในขณะที่ประเทศกำลังพัฒนา (โดยเฉพาะในกลุ่มประเทศละตินอเมริกา แอฟริกา และเอเชียตอนกลาง) ที่ประสบปัญหาเรื่องความเหลื่อมล้ำสูงและมีงบประมาณจำกัดมักนิยมใช้ การให้เงินอุดหนุนแบบมีเงื่อนไข (Conditional Cash Transfer) โดยจะทำการกำหนดกลุ่มเป้าหมายที่มีฐานะยากจน (Targeting) โดยสร้างเงื่อนไข (Condition) แก่ผู้รับผลประโยชน์เหล่านั้น (ซึ่งโดยส่วนใหญ่จะเน้นเงื่อนไขด้านการลงทุนในทุนมนุษย์) เช่น ครอบครัวที่ได้รับผลประโยชน์จะต้องนำเด็กเข้าฉีดวัคซีน นำเด็กเข้าตรวจสุขภาพอย่างสม่ำเสมอ หรือการกำหนดให้ครอบครัวต้องนำเด็กเข้าเรียนในระบบโรงเรียน เป็นต้น ซึ่งวิธีการนี้จะใช้เงินงบประมาณน้อยกว่าและมีประสิทธิภาพมากกว่า เนื่องจากเป็นการสนับสนุนเงินให้ตรงกับกลุ่มเป้าหมายที่มีฐานะยากจนโดยตรง แต่ปัญหามักเกิดกับระบบการกำหนดกลุ่มเป้าหมาย (Targeting) ที่จะต้องเป็นระบบที่แม่นยำถูกต้องตามหลักวิชาการ (โดยส่วนใหญ่ใช้วิธีการทางสถิติ เช่น การทำ Mean-Test) และที่สำคัญต้องไม่ควรถูกบิดเบือนด้วยวัตถุประสงค์ทางการเมือง

นอกจากนี้ อุปสรรคอีกข้อของระบบการให้เงินช่วยเหลือแบบมีเงื่อนไขก็คือ ความไม่พร้อมของการจัดสวัสดิการของภาครัฐได้อย่างทั่วถึงและมีคุณภาพที่ดีเพียงพอ เช่น การมีโรงเรียนที่ดี การมีสถานพยาบาลที่ครอบคลุมและได้คุณภาพ ความไม่พร้อมของบุคลากรของภาครัฐ รวมไปถึงระบบการให้ความรู้แก่แม่ เป็นต้น ซึ่งปัญหาความไม่พร้อมเหล่านี้เป็นอุปสรรคหนึ่งที่ทำให้การสร้างระบบการให้เงินอุดหนุนแบบมีเงื่อนไขไม่สัมฤทธิผลในทางปฏิบัติ

อย่างไรก็ดี เมื่อมาดูระบบนำร่องในโครงการนำร่องของประเทศไทยนี้ยังเป็นระบบที่มีความสับสนอยู่บ้าง ซึ่งอาจทำให้ไม่สามารถประเมินผลได้อย่างชัดเจนด้วยเหตุผล 3 ประการ

ประการแรก ระบบนำร่องของไทยยังเป็นระบบที่ไม่ชัดเจนและอยู่กึ่งกลางระหว่างสองระบบข้างต้น (ระหว่างแบบมีเงื่อนไขหรือไม่มีเงื่อนไข) เราได้กำหนดกลุ่มเป้าหมาย
ที่มีฐานะยากจน แต่กลับไม่ได้กำหนดเงื่อนไขว่าครัวเรือนที่ได้รับเงินอุดหนุนไปแล้วจะต้องทำอะไรบ้าง

ประการที่สอง ระบบการกำหนดกลุ่มเป้าหมายที่ประกาศออกมายังเป็นระบบที่หลวมและไม่ได้ลงลึกไปสู่ครอบครัวที่มีฐานะยากจนจริง (ซึ่งสาเหตุอาจเกิดจากความที่ฝ่ายปฏิบัติบิดเบือนระบบ Targeting ที่แตกต่างจากงานศึกษาทางวิชาการที่เสนอมา) โดยเราไปกำหนดว่าครัวเรือนที่ได้รับประโยชน์จะต้องมีรายได้เฉลี่ยต่ำกว่า 3,000 บาท/คน/เดือน (หรือต่ำกว่า 36,000 บาท/คน/ปี) นอกจากนี้ยังไปเอาข้อมูลสถานะของครัวเรือนมาประกอบการพิจารณาด้วยอีก ไม่ว่าจะเป็น การเป็นครอบครัวที่มีภาระพึ่งพิง (เช่น มีคนพิการหรือผู้สูงอายุ หรือเด็กอายุต่ำกว่า 15 ปี หรือคนว่างงาน), สภาพที่อยู่อาศัยชำรุดทรุดโทรม หรือเป็นบ้านทำจากไม้ไผ่ ใบจาก หรือวัสดุเหลือใช้ หรืออยู่บ้านเช่า, ไม่มีรถยนต์ส่วนบุคคล, หรือเป็นเกษตรกรมีที่ดินไม่เกิน 1 ไร่ ซึ่งจะเห็นได้ว่ากลุ่มเป้าหมายดังกล่าวค่อนข้างกว้างและไม่ใช่เป็นระบบ Targeting ไปสู่ครัวเรือนที่มีฐานะยากจนจนจริง

ประการที่สาม เนื่องจากโครงการดังกล่าวนี้เป็นโครงการที่จะเห็นประโยชน์ได้ในระยะยาว ดังนั้นการประเมินผลประโยชน์ของโครงการนี้จึงไม่สามารถทำได้ในระยะสั้น จะประเมินได้ก็เพียงแค่การสัมภาษณ์ครัวเรือน (และสัมภาษณ์บุคคลอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง) ว่าโครงการนี้ได้รับประโยชน์อย่างไร ซึ่งผลที่ได้ก็คงมาจากความเห็นในมุมมองระยะสั้นของครัวเรือนที่ได้รับประโยชน์จากโครงการนี้เท่านั้น และคงไม่ได้ลงลึกไปว่าครัวเรือนได้นำเงิน 400 บาท/เดือนนี้ไปใช้ในการเลี้ยงดูลูกจริงหรือไม่

ในท้ายที่สุด ถ้าโครงการการให้เงินอุดหนุนเด็กแรกเกิดนี้มีการดำเนินการต่อ ด้วยสาเหตุดังกล่าวข้างต้น ระบบ Targeting แบบหลวมๆ นี้จะกลืนหายไป และจะนำมาสู่การให้แบบครอบคลุมทั้งหมด (Universal) ในท้ายที่สุด แต่ไม่ว่าด้วยเหตุผลใด โครงการนี้เป็นโครงการที่ดีและควรได้รับการสนับสนุนและพัฒนาต่อไปครับ