การเพิ่มมูลค่าโครงการ PPP : ปฏิรูปหรือประมาท?

โดย...ดร.เสรี นนทสูติ

ผมเพิ่งได้วิเคราะห์ข้อบกพร่องของหลักเกณฑ์การให้เอกชนร่วมลงทุนในโครงการ PPP ขนาดเล็กไปเมื่อ 2 อาทิตย์ก่อน และอาทิตย์นี้ตั้งใจจะเขียนบทวิเคราะห์เกี่ยวกับการจัดตั้งบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ ซึ่งเป็นประเด็นที่อยู่ในความสนใจของหลายฝ่าย

แต่เมื่อวันอังคารที่ 22 ก.ย. 2558 ที่ผ่านมา คณะรัฐมนตรีได้อนุมัติหลักการกฎกระทรวงเพิ่มมูลค่าของโครงการที่จะต้องดำเนินการตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2556 (กฎหมาย PPP) จากโครงการที่มีมูลค่าตั้งแต่ 1,000 ล้านบาทขึ้นไป เป็นโครงการที่มีมูลค่าตั้งแต่ 5,000 ล้านบาทขึ้นไป (ขอเรียกว่า “กฎกระทรวง 5,000 ล้าน”)

โดยกำหนดให้โครงการที่มีมูลค่าระหว่าง 1,000-5,000 ล้านบาท ผ่านการพิจารณาของคณะอนุกรรมการซึ่งมีปลัดกระทรวงการคลังเป็นประธาน และโครงการที่มีมูลค่าตั้งแต่ 5,000 ล้านบาทขึ้นไป ดำเนินการตามขั้นตอนของกฎหมาย

ผมเห็นว่าการออกกฎกระทรวงนี้จะทำให้ข้อบกพร่องที่มีอยู่แล้วกลายเป็นหลุมดำแห่งความโปร่งใสในการจัดทำโครงการ PPP ผู้เขียนจึงต้องย้อนกลับมาบันทึกความไม่เห็นด้วยในเรื่องดังกล่าวอีกครั้ง

ก่อนอื่นผมขอกล่าวให้ชัดเจนว่า ประเด็นหลักที่ไม่เห็นด้วยกับการปรับปรุงมูลค่าโครงการในครั้งนี้ มิใช่อยู่ที่การเพิ่มมูลค่าโครงการ แต่อยู่ที่ความผลีผลามในการออกกฎ และผลโดยตรงที่จะเกิดขึ้นกับการพิจารณาโครงการที่ต่ำกว่า 5,000 ล้านบาท ซึ่งในทางกฎหมายจะอยู่ภายใต้บังคับหลักเกณฑ์โครงการ PPP ขนาดเล็ก ที่ผมได้วิเคราะห์แล้วว่ายังมีข้อบกพร่องอยู่มาก และข้อบกพร่องเหล่านั้นจะทวีความรุนแรงมากขึ้นหากนำมาใช้บังคับควบคู่กับกฎกระทรวงฉบับนี้

ขอย้อนอดีตสักเล็กน้อยว่า กฎหมายร่วมการงานปี 2535 ใช้บังคับเฉพาะโครงการที่มีมูลค่าเกินกว่า 1,000 ล้านบาท ซึ่งถือเป็นโครงการขนาดใหญ่ หรือเมกะโปรเจกต์ และทำให้เกิดช่องโหว่ทางกฎหมายกับโครงการที่มีมูลค่าต่ำกว่า 1,000 ล้านบาท กฎหมาย PPP ฉบับปี 2556 จึงแก้ไขให้ทุกโครงการ PPP ต้องอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมาย โดยให้โครงการขนาดใหญ่ต้องปฏิบัติตามขั้นตอนของกฎหมาย ส่วนโครงการขนาดเล็กให้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ที่คณะกรรมการ PPP ประกาศกำหนด

แสดงให้เห็นเจตนารมณ์ว่าโครงการขนาดเล็กควรมีขั้นตอนที่เคร่งครัดน้อยกว่าโครงการขนาดใหญ่ คำว่า “ขนาดใหญ่” ของกฎหมาย PPP ปี 2556 นั้น ยึดเอามูลค่าที่เกินกว่า 1,000 ล้านบาท เป็นเกณฑ์เบื้องต้น แต่ในชั้นการยกร่างกฎหมาย PPP ฉบับดังกล่าวก็ได้พิจารณาแล้วว่า เมื่อระยะเวลาผ่านไปช่วงหนึ่งมูลค่าของโครงการ PPP ที่กำหนดไว้เดิม (คือ 1,000 ล้านบาท) อาจไม่เหมาะสมกับสภาพเศรษฐกิจและสังคมที่เปลี่ยนแปลงไป

และโดยเฉพาะมีข้อพิจารณาว่า การกำหนดมูลค่า 1,000 ล้านบาท จะทำให้โครงการที่มีมูลค่าเกินกว่าที่กำหนดไว้ต้องผ่านการพิจารณาอย่างเข้มงวดกว่าโครงการโดยทั่วไป จึงได้กำหนดบทบัญญัติมาตรการทางนโยบายให้คณะรัฐมนตรีสามารถปรับปรุงมูลค่าโครงการดังกล่าวได้ โดยการออกเป็นกฎกระทรวง ซึ่งแตกต่างจากกฎหมายฉบับเดิมที่ให้เพิ่มมูลค่าโครงการโดยการตราพระราชกฤษฎีกา ซึ่งไม่เคยมีการตราขึ้นเลยตลอดระยะเวลา 21 ปีที่ใช้กฎหมายฉบับเดิม

ดังนั้น การเพิ่มมูลค่าโครงการในครั้งนี้จึงมิใช่สิ่งที่น่าแปลกใจ (ผมเองเป็นผู้เสนอให้ใส่มาตรการดังกล่าวในกฎหมาย PPP)

แต่สิ่งที่ทำให้ผมแปลกใจเกี่ยวกับกฎกระทรวง 5,000 ล้านบาท มี 3 ประเด็น

ประเด็นแรก ในแง่เนื้อหา ผมไม่พบว่ามีเหตุผลประกอบในการเสนอเรื่องแต่ประการใดว่า เหตุใดจึงปรับปรุงมูลค่าโครงการจาก 1,000 ล้านบาท เป็น 5,000 ล้านบาท ซึ่งเป็นการเพิ่มถึง 5 เท่า หรือ 500%
และไม่ใช้ตัวเลขอื่น เช่น 2,000 ล้านบาท ซึ่งเป็น 2 เท่าของมูลค่าโครงการที่กำหนดไว้แต่เดิม

การจะอ้างเหตุผลสั้นๆ ง่ายๆ ว่า ควรต้องปรับเพิ่มมูลค่าโครงการตามกฎหมายเพื่อให้เกิดความรวดเร็วนั้น เป็นการกล่าวอย่างไม่รับผิดชอบและขาดข้อมูลสนับสนุน

ทั้งนี้ ตลอดระยะเวลา 21 ปี ที่มีการบังคับใช้กฎหมายร่วมการงานปี 2535 ซึ่งกำหนดมูลค่าโครงการไว้ที่ 1,000 ล้านบาทนั้น มีโครงการที่ดำเนินการตามกฎหมายเพียง 40 โครงการเท่านั้น (ถ้าปรับเป็น 5,000 ล้านบาท จะมีกี่โครงการเข้าข่ายตามกฎหมาย?)

และขอตั้งคำถามต่อหน่วยงานที่เสนอกฎกระทรวงฉบับนี้ว่า การพิจารณาโครงการที่มีความสำคัญต่อประเทศชาติและประชาชน และผูกพันหน่วยงานของรัฐอย่างยาวนาน จะใช้เหตุผลเฉพาะแค่ความรวดเร็วในการพิจารณาเช่นนั้นหรือ และจะมีมาตรการเพื่อให้เกิดความรอบคอบและรัดกุมอย่างไร?

ประเด็นที่สอง ในแง่กระบวนการเสนอร่างกฎกระทรวงนี้ สร้างความคลางแคลงใจในด้านความโปร่งใสและรอบคอบเป็นอย่างยิ่ง เนื่องจากกระทรวงการคลังเป็นผู้ดำเนินการตามการริเริ่มของหน่วยงานที่เป็นผู้รับผิดชอบตามกฎหมาย PPP คือ สำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) แต่โดยที่การเสนอกฎกระทรวงเรื่องนี้ (ตามความในมาตรา 23 แห่งกฎหมาย PPP) ไม่จำต้องได้รับความเห็นชอบจากหน่วยงานอื่น โดยเฉพาะคณะกรรมการ PPP

ดังนั้น ผมจึงไม่แน่ใจว่า สคร.ได้มีการรับฟังความคิดเห็นจากผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้อง (หน่วยงานเจ้าของโครงการ หน่วยงานตรวจสอบ เช่น ป.ป.ช. หรือ สตง. นักวิชาการและประชาชนโดยทั่วไป) ประกอบการพิจารณาหรือไม่ ซึ่งจะทำให้มีความรัดกุมและช่วยให้ผู้เสนอกฎหมายเห็นประเด็น นอกเหนือจากตัวเลขและความสะดวกที่จะเพิ่มขึ้นเท่านั้น

ประเด็นที่สาม ในแง่ความชอบด้วยกฎหมายของกฎกระทรวง โดยเฉพาะส่วนที่กำหนดให้โครงการที่มีมูลค่าระหว่าง 1,000-5,000 ล้านบาท เข้าสู่การพิจารณาของคณะอนุกรรมการที่มีปลัดกระทรวงการคลังเป็นประธานนั้น ผมเห็นว่ายังเป็นปัญหา เนื่องจากมาตรา 23 วรรคหนึ่ง แห่งกฎหมาย PPP กำหนดว่า “โครงการที่มีมูลค่าตั้งแต่หนึ่งพันล้านบาทขึ้นไป หรือมูลค่าที่กําหนดเพิ่มขึ้นโดยกฎกระทรวงต้องดําเนินการตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนที่กําหนดไว้ในพระราชบัญญัตินี้”

สิ่งที่กฎกระทรวงสามารถกระทำได้เพียงประการเดียวย่อมได้แก่ การกำหนดมูลค่าโครงการที่สูงขึ้นกว่าเพดานขั้นต่ำซึ่งกฎหมายกำหนดไว้ที่ 1,000 ล้านบาทเท่านั้น การจะแบ่งซอยประเภทโครงการเป็นอีกสองชั้น (1,000-5,000 ล้านบาท และ 5,000 ล้านบาทขึ้นไป) ผู้เขียนเห็นว่าไม่น่าจะกระทำได้

ยิ่งเมื่อพิจารณาความในมาตรา 58 ของกฎหมายฉบับเดียวกันที่กำหนดให้ “โครงการที่มีวงเงินมูลค่าต่ำกว่าที่กำหนดในมาตรา 23” ต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ที่คณะกรรมการ PPP ประกาศกำหนดแล้ว ย่อมแสดงให้เห็นถึงเจตนารมณ์ของกฎหมายที่ต้องการให้มีการแบ่งมูลค่าของโครงการออกเป็นเพียงแค่ 2 ระดับ โดยโครงการที่มีมูลค่าตามมาตรา 23 จะต้องปฏิบัติตามขั้นตอนของกฎหมาย ส่วนโครงการที่มีมูลค่าต่ำกว่ามาตรา 23 ก็ให้ดำเนินการตามประกาศที่ออกตามมาตรา 58

การที่ร่างกฎกระทรวงจัดระดับมูลค่าโครงการขึ้นเพิ่มอีกหนึ่งระดับก็ดี หรือการจัดตั้งคณะอนุกรรมการเพิ่มขึ้นก็ดี ย่อมเป็นมาตรการที่อยู่นอกเหนือบทบัญญัติแห่งกฎหมาย และหากไม่ปรับปรุงจะส่งผลต่อความสมบูรณ์ของสัญญา PPP ที่จะเกิดขึ้นต่อไปได้