ของใหม่ในร่าง รธน. เครื่องมือสู่การปฏิรูป?

โดย...ไพบูลย์ กระจ่างวุฒิชัย

ร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่อยู่ในมือสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ในขณะนี้มีทั้งสิ้น 285 มาตรา ซึ่งมีจำนวนมาตราน้อยกว่ารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ที่มีถึง 309 มาตรา แม้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันจะมีปริมาณของมาตราที่น้อยกว่ารัฐธรรมนูญในอดีต แต่เนื้อหาที่อยู่ข้างในถือว่ามีความเข้มข้นพอสมควร ซึ่งมีเรื่องที่น่าสนใจดังนี้

1.เครื่องมือปราบทุจริต เดิมทีการตรวจสอบการทุจริตจะอยู่ในมือของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ส่งผลให้การทำงานในบางครั้งเกิดความล่าช้าจนมีคดีค้างจำนวนมาก ดังนั้น คณะกรรมาธิการ (กมธ.) ยกร่างรัฐธรรมนูญได้ออกแบบให้ ป.ป.ช.มีอำนาจไต่สวนเฉพาะผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ระดับสูงเท่านั้น ส่วนเจ้าหน้าที่ของรัฐในระดับอื่นๆ ป.ป.ช.จะต้องโอนไปให้หน่วยงานอื่นดำเนินการแทน

นอกจากนี้ ยังมีมาตรการถ่วงดุลการทำงานของ ป.ป.ช. ในกรณีที่ ป.ป.ช.ดำเนินการล่าช้า คือ การให้ สส.และ สว.ไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ยื่นคำร้องต่อประธานศาลฎีกาเพื่อขอให้ที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาตั้งผู้ไต่สวนอิสระจำนวนไม่เกิน 3 คน ทำหน้าที่ไต่สวนกรณีการกล่าวหานายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี ประธานสภาผู้แทนราษฎร หรือประธานวุฒิสภา กระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ หลังจาก ป.ป.ช. ไต่สวนคดีล่าช้าเกินสมควร หรือไม่ชี้มูลความผิด

2.การควบคุมการใช้ประชานิยม ประเทศไทยถูกปกครองภายใต้นโยบายประชานิยมมาอย่างยาวนาน มีทั้งนโยบายที่ประสบความสำเร็จและล้มเหลว ซึ่งทุกนโยบายมีต้นทุนที่เป็นงบประมาณของประเทศที่ต้องเสียไปเป็นจำนวนมาก เมื่อเป็นเช่นนี้ร่างรัฐธรรมนูญจึงได้มีแนวทางการควบคุมการใช้งบประมาณเพื่อทำประชานิยมอย่างเป็นรูปธรรม ซึ่งอยู่ในมาตรา 189

“เพื่อป้องกันการดำเนินนโยบายที่มุ่งสร้างความนิยมทางการเมืองที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายต่อเศรษฐกิจของประเทศและประชาชนในระยะยาว การอนุมัติ นโยบาย มาตรการ หรือโครงการใดๆ ให้มีการวิเคราะห์ภาระงบประมาณและภาระทางการคลัง ทั้งในระยะสั้นและระยะยาว ผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจและสังคม และให้ระบุปริมาณและแหล่งที่มาของเงินในการสนับสนุนการดำเนินนโยบายดังกล่าว” สาระสำคัญของมาตรา 189

3.โครงสร้างสถาบันการเมืองใหม่ “คณะรัฐมนตรี-สภาผู้แทนราษฎร-วุฒิสภา” ล้วนเกิดความเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญแทบทั้งสิ้น อย่างคณะรัฐมนตรี ปรากฏว่าหลักการที่ว่าด้วยการให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็น สส.นั้น ได้เปลี่ยนมาเป็นการให้นายกฯ ไม่จำเป็นต้องเป็น สส.ก็ได้ เพียงแต่ต้องเลือกกันในสภา

หรือโครงสร้างของสภาได้เกิดการปรับเปลี่ยนในเชิงการได้มาซึ่งตำแหน่ง สส. โดยคณะ กมธ.ยกร่างฯ กำหนดให้มี สส.จำนวน 45-470 คน แบ่งเป็น สส.ระบบเขต 300 คน และ สส.ระบบบัญชีรายชื่อ 150-170 คน ภายใต้การเลือกตั้งที่เรียกว่าระบบสัดส่วนผสม ซึ่งกำหนดให้พรรคการเมืองได้จำนวนตามคะแนนความนิยมที่เป็นจริง ยกตัวอย่างเช่น ถ้าพรรรค ก.ได้คะแนน สส.บัญชีรายชื่อ 40% และจำนวน สส.แบบแบ่งเขตเลือกตั้งเกิน 40% จากทั้งหมด 300 คน แล้ว พรรคการเมืองนั้นจะไม่ได้ สส.บัญชีรายชื่ออีก

ส่วนวุฒิสภานั้นยังคงระบบผสมกันระหว่าง สว.เลือกตั้ง 77 คน และ สว.สรรหา 123 คน รวมทั้งหมด 200 คน แต่ สว.สรรหาจะมาจากการคัดเลือกของคณะกรรมการสรรหาที่เป็นตัวแทนของกลุ่มวิชาชีพ ไม่ใช่ผูกขาดโดยตัวแทนขององค์กรอิสระเหมือนรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550

4.การปฏิรูปประเทศ อาจเรียกได้ว่าเป็นหัวใจของร่างรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันเลยก็ว่าได้ เนื่องจากเป็นครั้งแรกที่มีการบัญญัติถึงแนวทางการปฏิรูปด้านต่างๆ ไว้ในกฎหมายสูงสุดของประเทศ แม้ที่ผ่านมารัฐธรรมนูญหลายฉบับจะมีบทบัญญัติที่ว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ซึ่งเรียกในมุมหนึ่งได้ว่าเป็นการปฏิรูปประเทศ แต่ไม่เคยมีผลบังคับใช้เท่าไรนัก

หัวใจสำคัญของการทำให้การปฏิรูปประเทศมีความเป็นรูปธรรม คือ การให้มีคณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการปรองดองแห่งชาติ จำนวน 23 คน เพื่อเป็นองค์กรหลักในการผลักดันการปฏิรูปประเทศให้เกิดขึ้น ขณะเดียวกันคณะกรรมการชุดนี้มีอำนาจพิเศษที่ใช้สำหรับการแก้ไขปัญหาวิกฤตของประเทศด้วย แต่ก็ถูกมองว่าเป็นช่องทางให้เกิดการสืบทอดอำนาจของ คสช.ได้

5.การป้องกันการแก้ไขรัฐธรรมนูญโดยมิชอบ วิกฤตการเมืองในอดีตที่ผ่านมาก่อนเกิดเหตุการณ์รัฐประหาร 22 พ.ค. 2557 ส่วนหนึ่งมาจากการใช้อำนาจเสียงข้างมากของพรรคการเมืองแก้ไขรัฐธรรมนูญในบางประเด็นที่เป็นผลประโยชน์ทับซ้อน ซึ่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ไม่ได้ออกแบบให้มีกลไกเพื่อถ่วงดุลเสียงข้างมาก

ด้วยเหตุผลนี้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันจึงออกแบบให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาเป็นองค์กรที่วินิจฉัยว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ รวมทั้งถ้าเป็นกรณีที่การแก้ไขรัฐธรรมนูญอาจไปกระทบต่อหลักการพื้นฐานของรัฐธรรมนูญ เช่น โครงสร้างสถาบันการเมือง จะต้องผ่านการทำประชามติก่อน

เครื่องมือใหม่สำคัญ 5 ประการเป็นเพียงส่วนหนึ่งที่อยู่ในร่างรัฐธรรมนูญเท่านั้น เพราะยังมีบทบัญญัติอื่นๆ ที่ส่งเสริมและวางกลไกไม่ให้ประชาชนเสียประโยชน์จากการกระทำของกลุ่มคนบางกลุ่ม อย่างไรก็ตามการแก้ไขปัญหาที่เป็นรูปธรรมอาจไม่ได้ขึ้นอยู่กับการมีรัฐธรรมนูญที่ดีที่สุดอย่างเดียว แต่ขึ้นอยู่กับจิตสำนึกสาธารณะของทุกคนด้วย