ความบกพร่องขนาดใหญ่ ของหลักเกณฑ์โครงการ PPP ขนาดเล็ก

เรามาดูปัญหาของ “หลักเกณฑ์และวิธีการให้เอกชนร่วมลงทุนในโครงการที่มีวงเงินมูลค่าต่ำกว่าที่กำหนดในมาตรา 23” หรือที่ขอเรียกอย่างไม่เป็นทางการว่า “หลักเกณฑ์สำหรับโครงการ PPP ขนาดเล็ก” ที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษา วันที่ 2 เม.ย. 2558 ในข้อที่ 3 กันต่อจากฉบับก่อนหน้านะครับ

3. การให้อำนาจหน่วยงานเจ้าของโครงการแก้ไขสัญญาได้เอง PPP โดยสภาพเป็นโครงการขนาดใหญ่ที่มีผลผูกพันหลายฝ่ายเป็นระยะเวลายาวนานกว่าสัญญาการจัดซื้อจัดจ้าง เช่น การจ้างก่อสร้างโดยทั่วไป จึงอาจเกิดความจำเป็นในการแก้ไขเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขของสัญญา เพื่อให้สอดคล้องกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป

อย่างไรก็ตาม ในกรณีของโครงการขนาดใหญ่ หากเป็นการแก้ไขเล็กน้อย กฎหมาย PPP กำหนดให้มีการกลั่นกรองและให้ความเห็นชอบโดยคณะกรรมการกำกับดูแลโครงการร่วมกับรัฐมนตรีกระทรวงเจ้าสังกัดของหน่วยงานเจ้าของโครงการ หรือหากเป็นการแก้ไขในสาระสำคัญ ก็ให้เป็นอำนาจของคณะรัฐมนตรี

แต่ตามประกาศข้อ 10 กลับกำหนดให้รัฐมนตรีเป็นผู้ให้ความเห็นชอบการแก้ไขสัญญาในทุกกรณีโดยการเสนอของหน่วยงานเจ้าของโครงการ ซึ่งเมื่อรวมกับประเด็นอำนาจเบ็ดเสร็จของรัฐมนตรีข้างต้นแล้ว จะเห็นได้ว่าการดำเนินโครงการ PPP ขนาดเล็ก กลายเป็นเรื่องของแต่ละกระทรวงโดยแท้

ผมจึงอดที่จะตั้งคำถามไม่ได้ว่า แล้วหน่วยงานกลาง เช่น คณะกรรมการ PPP จะไม่มีบทบาทในเรื่องที่สำคัญต่อประเทศชาติ ในกรณีมีการแก้ไขสัญญา PPP ในสาระสำคัญเลยเชียวหรือ?

ซึ่งบทบาทดังกล่าว ไม่ได้หมายถึงการจับผิดหรือตั้งเงื่อนไข แต่เป็นการกลั่นกรองผลประโยชน์ของประเทศว่า การแก้ไขสัญญาเป็นไปตามหลักการเดิมหรือไม่ และจะดำเนินการให้เป็นประโยชน์ต่อประเทศชาติและประชาชนอย่างแท้จริงหรือไม่

สำหรับผู้อ่านที่ยังนึกภาพโครงการที่มีมูลค่าต่ำกว่า 1,000 ล้านบาท ไม่ออก ผมขอยกตัวอย่างเพียงโครงการเดียว คือ โครงการสินค้าปลอดอากร (Duty Free) ในสนามบินสุวรรณภูมิ ซึ่งได้มีการตั้งคณะกรรมการขึ้นตรวจสอบหลายคณะ (รวมถึง คตส. ในช่วงหลังการรัฐประหารในปี 2549) โดยข้อกังขาในการตรวจสอบ คือ โครงการที่มีขนาดใหญ่เช่นนี้ เหตุใดจึงมีมูลค่าโครงการไม่ถึง 1,000 ล้านบาท แต่ผลการตรวจสอบซึ่งมีผู้เชี่ยวชาญด้านการเงินหลายฝ่ายร่วมให้ความเห็นด้วย ปรากฏว่าโครงการดังกล่าวมีมูลค่า 900 ล้านบาทเศษเท่านั้น

ซึ่งหากจะมีการริเริ่มโครงการลักษณะดังกล่าวขึ้นใหม่ในปัจจุบัน และใช้หลักเกณฑ์ตามประกาศฉบับที่ผู้เขียนได้วิเคราะห์ข้างต้น ก็จะนำไปสู่ประเด็นต่างๆ ที่ได้หยิบยกขึ้น และหากยิ่งขยายมูลค่าโครงการ PPP ขนาดเล็กให้มากกว่า  1,000 ล้านบาท (เป็น 5,000 ล้านบาทตามข่าว ซึ่งผู้เขียนจะได้วิเคราะห์ความเหมาะสมของประเด็นนี้ต่อไปโดยเฉพาะ)  โดยไม่แก้ไขหลักเกณฑ์ที่มีความบกพร่องตาม
ข้อสังเกตข้างต้น ก็จะยิ่งทำให้ขาดกระบวนการตรวจสอบและพิจารณาความเหมาะสมของโครงการ และอาจทำให้เป็นภาระต่อรัฐที่จะต้องแก้ไขปัญหาสัญญาที่ไม่เหมาะสมซึ่งเกิดจากหลักเกณฑ์นี้

และจากข้อเท็จจริงที่ผู้เขียนทราบ ขณะนี้มีเอกชนหลายรายติดต่อประสานหน่วยงานภาครัฐหลายแห่ง เพื่อแสดงความสนใจในการพัฒนาและเข้าร่วมลงทุนในโครงการ PPP ที่มีมูลค่าการลงทุนต่ำกว่า 1,000 ล้านบาทแล้ว ก็ได้แต่หวังว่าจะยังไม่มีหน่วยงานหรือรัฐมนตรีท่านใดให้ความเห็นชอบก่อนที่จะมีการแก้ไขข้อบกพร่องของหลักเกณฑ์นี้

เพียงสามประเด็นหลักข้างต้นที่ยกตัวอย่างมา ก็น่าจะทำให้เห็นได้ว่าสมควรต้องรีบแก้ไขปรับปรุงประกาศฉบับนี้ ซึ่งแนวทางการแก้ไขก็น่าจะชัดเจนอยู่ในตัวว่า อย่างน้อยที่สุดควรเพิ่มให้มีหน่วยงานร่วมพิจารณาเพื่อให้การใช้อำนาจของรัฐมนตรีเป็นไปอย่างโปร่งใสและมีประสิทธิภาพ

ในคราวที่ผู้เขียนได้ร่วมให้ความเห็นในการจัดทำร่างประกาศฉบับนี้ ก็ได้เสนอให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการคัดเลือก ซึ่งประกอบด้วยผู้แทนหน่วยงานกลางต่างๆ ขึ้นในแต่ละโครงการ เพื่อเป็นการถ่วงดุลอำนาจรัฐมนตรีแล้ว  แต่กลไกนี้กลับถูกตัดทิ้งไป โดยไม่มีเหตุผลประกอบแต่อย่างใด จึงเป็นเรื่องความจริงใจของหน่วยงานที่รับผิดชอบว่า จะให้ความสำคัญกับนโยบาย PPP ที่มีความโปร่งใสอย่างจริงจังหรือไม่

การที่ประกาศฉบับนี้ กำหนดให้หน่วยงานเจ้าของโครงการและรัฐมนตรีกระทรวงเจ้าสังกัดเป็นผู้มีอำนาจอย่างเบ็ดเสร็จในการริเริ่มและดำเนินโครงการ PPP ขนาดเล็ก นอกจากจะเป็นการผลักภาระการตรวจสอบความเหมาะสมของโครงการ PPP ไปยังแต่ละหน่วยงานแล้ว ยังทำให้ผิดเจตนารมณ์ในการจัดตั้งหน่วยงานกลางด้าน PPP ในการทำหน้าที่กำกับดูแลโครงการและเป็น “พี่เลี้ยง” ในการเสนอแนะและให้คำแนะนำให้กับหน่วยงานต่างๆ เพื่อให้สามารถจัดทำโครงการ PPP ที่เป็นประโยชน์ได้อย่างเหมาะสม

ผมจึงขอส่งข้อสังเกตไปยังหน่วยงานที่พิจารณาการจัดโครงสร้างบุคลากรของหน่วยงานภาครัฐ โดยเฉพาะคณะกรรมการ ก.พ. และ ก.พ.ร. เกี่ยวกับโครงสร้างของหน่วยงาน PPP ตามกฎหมาย PPP ฉบับใหม่ด้วยว่า หากกำหนดหลักเกณฑ์ PPP ในสภาพเช่นนี้ ย่อมหมายความว่าปริมาณงาน PPP ที่จะเข้าสู่การพิจารณาของหน่วยงานกลางด้าน PPP ซึ่งเพิ่งจะจัดตั้งขึ้นอย่างเป็นทางการในกฎหมาย PPP ฉบับใหม่ ย่อมจะน้อยลงกว่าที่คาดการณ์ตามกฎหมาย

และปริมาณงานเพียงแค่นี้ อาจใช้โครงสร้างสำนักงานโดยทั่วไป เช่น สำนักกฎหมายที่มีอยู่แล้วเป็นผู้พิจารณา ไม่จำต้องกำหนดให้มีการจัดตั้งเป็นสำนักงานด้าน PPP แยกต่างหาก

นอกจากนี้ ผมขอส่งข้อสังเกตไปยังรัฐบาลที่เน้นการปฏิรูปอย่างรอบด้านว่า ขอให้รวมเรื่องการปฏิรูปหลักเกณฑ์ PPP และหน่วยงานด้าน PPP เข้าไว้ด้วย เนื่องจากกฎหมาย PPP ได้ผ่านการพิจารณาอย่างรอบคอบตามกระบวนการ แต่การออกกฎหมายลูก นอกจากจะใช้เวลาดำเนินการนานกว่า 2 ปีแล้ว กลับมีคุณภาพในระดับที่น่ากังวล และทำให้แทนที่ PPP จะเป็นนโยบายที่ช่วยขับเคลื่อนประเทศอย่างโปร่งใสและมีประสิทธิภาพ กลับจะกลายเป็นสมอเรือถ่วงรัฐนาวาไปอย่าง
น่าเสียดาย

ในครั้งต่อไป ผมจะนำเสนอบทวิเคราะห์หลักเกณฑ์การคำนวณมูลค่าโครงการร่วมลงทุน ซึ่งถือเป็นหัวใจในการบังคับใช้กฎหมาย PPP ที่สร้างความน่ากังวลไม่แพ้ประกาศหลักเกณฑ์ที่ได้วิเคราะห์ในครั้งนี้