ข้อบกพร่องขนาดใหญ่ ของหลักเกณฑ์โครงการ PPP ขนาดเล็ก

28 สิงหาคม 2558

โดย...ดร.เสรี นนทสูติ

หลังจากรอมานานกว่า 2 ปี คณะกรรมการยุทธศาสตร์การให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ (คณะกรรมการ PPP) ก็ได้เห็นชอบ “หลักเกณฑ์และวิธีการให้เอกชนร่วมลงทุนในโครงการที่มีวงเงินมูลค่าต่ำกว่าที่กำหนดในมาตรา 23” หรือที่ขอเรียกอย่างไม่เป็นทางการว่า “หลักเกณฑ์สำหรับโครงการ PPP ขนาดเล็ก” เมื่อวันที่ 17 มี.ค. 2558 (ประกาศในราชกิจจานุเบกษา วันที่ 2 เม.ย. 2558)

ในฐานะเป็นผู้ยกร่างพระราชบัญญัติการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2556 (กฎหมาย PPP) ซึ่งเป็นกฎหมายแม่บทของหลักเกณฑ์ดังกล่าว และสังเกตเห็นความตื่นตัวของหน่วยงานภาครัฐต่างๆ ที่ต้องการดำเนินโครงการ PPP และเชิญผู้เขียนให้บรรยายเกี่ยวกับเรื่อง PPP เพื่อเป็นแนวทางดำเนินการ ผู้เขียนรู้สึกผิดหวังในรายละเอียดของหลักเกณฑ์และรู้สึกเป็นห่วงอย่างยิ่ง

เป็นห่วงคณะกรรมการ PPP ที่น่าจะยังขาดข้อมูลและเหตุผลประกอบการพิจารณาอย่างครบถ้วนและรอบคอบ และเป็นห่วงประเทศชาติที่ยังตกอยู่ในวังวนของปัญหารูปแบบเดิมๆ ที่หลักเกณฑ์นี้ย้อนอดีตสร้างขึ้นอีก
ผู้เขียนขอเสนอให้มีการแก้ไขปรับปรุงหลักเกณฑ์ดังกล่าว ก่อนที่หน่วยงานต่างๆ จะนำไปใช้ในทางปฏิบัติ เพราะเห็นว่าจะก่อให้เกิดข้อครหาและความผิดพลาดที่อาจจะเยียวยาไม่ได้ในภายหลัง โดยขอเริ่มต้นกล่าวถึงเจตนารมณ์ในการสร้างหลักเกณฑ์นี้ว่า ได้กำหนดขึ้นตามมาตรา 58 ของกฎหมาย PPP ฉบับปี 2556 เพื่ออุดช่องโหว่กฎหมายร่วมลงทุนฉบับเดิมที่ตราขึ้นในปี 2535 ซึ่งกำหนดให้ใช้บังคับเฉพาะกับโครงการที่มีมูลค่าเกินกว่า 1,000 ล้านบาทเท่านั้น ส่วนโครงการที่มีมูลค่าต่ำกว่า 1,000 ล้านบาท กลับมิได้กำหนดหลักเกณฑ์และขั้นตอนไว้

จึงเท่ากับว่าให้หลายหน่วยงานจัดทำโครงการไม่ให้มีมูลค่าเกินกว่า 1,000 ล้านบาท หรือแยกโครงการออกเป็นหลายโครงการย่อย ซึ่งทำให้มีมูลค่าไม่เข้าข่ายอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมาย และทำให้หน่วยงานมีดุลพินิจในการดำเนินโครงการด้วยตนเอง เมื่อมีการตรากฎหมาย PPP 2556 ขึ้นใช้บังคับแทนกฎหมายฉบับเดิมที่ออกในปี 2535 จึงกำหนดหลักการให้นำกฎหมาย PPP ใช้บังคับกับโครงการ PPP ทุกโครงการ โดยไม่จำกัดมูลค่าโครงการ แต่เพื่อให้สามารถดำเนินโครงการขนาดเล็กได้คล่องตัวกว่าโครงการขนาดใหญ่ จึงแบ่งแยกให้โครงการ PPP ขนาดเล็ก อยู่ภายใต้บังคับของกฎเกณฑ์ที่มีความเคร่งครัดน้อยลง

โดยให้จัดทำหลักเกณฑ์รายละเอียดในกฎหมายลำดับรอง ในรูปแบบประกาศคณะกรรมการ PPP ซึ่งเป็นที่มาของความกังวลที่ขอกล่าวถึงในครั้งนี้

ประกาศหลักเกณฑ์สำหรับโครงการ PPP ขนาดเล็ก มีเนื้อหา 13 ข้อ ซึ่งผู้เขียนขอนำเสนอข้อกังวลใน 3 ประเด็นหลัก ดังนี้

1.การให้หน่วยงานกำหนดหลักเกณฑ์ขึ้นใช้เอง ในข้อ 5 ของประกาศ กำหนดให้หน่วยงานเจ้าของโครงการสามารถดำเนินการตามกฎหมายที่กำหนดขึ้นเป็น “การเฉพาะ” สำหรับหลักเกณฑ์และวิธีการคัดเลือกเอกชนเพื่อการอนุญาต การให้สัมปทาน การให้สิทธิ หรือการใช้ประโยชน์ในทรัพย์สินของรัฐ

ทำให้เกิดคำถามว่า แล้วจะมีกฎหมาย PPP หรือหลักเกณฑ์โครงการ PPP ขนาดเล็กนี้ไปเพื่อการใด หากหน่วยงานแต่ละแห่งสามารถออกกฎหมายเฉพาะในเรื่องนี้ขึ้นเอง?

มาตรฐานในการออกกฎดังกล่าวอยู่ที่ใด?

บทบาทในการเป็นหน่วยงานกลางของสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ ซึ่งได้รับความไว้วางใจให้เป็นหน่วยงานกลางด้าน PPP ตามกฎหมายสำหรับโครงการ PPP ขนาดเล็กคืออะไร นอกเหนือจากการผลักภาระหรือเปิดโอกาสให้หน่วยงานอื่นสามารถออกหลักเกณฑ์ได้อย่างเสรี?

หากเปรียบเทียบกับหลักเกณฑ์การยกเว้นกฎหมาย PPP ที่ปรากฏในมาตรา 7 ซึ่งกำหนดให้สามารถตราพระราชกฤษฎีกายกเว้นไม่ให้ใช้บังคับกฎหมาย PPP กรณีที่มีกฎหมายกำหนดกระบวนพิจารณาการให้เอกชนร่วมลงทุน และการกำกับดูแลและติดตามผลการดำเนินโครงการ “อย่างเพียงพอแล้ว”

จะเห็นได้ว่าหลักเกณฑ์ในประกาศใช้กับโครงการ PPP ขนาดเล็ก ขาดมาตรฐานที่ชัดเจนในการยกเว้นกฎหมาย และนำไปสู่ปัญหาความลักลั่นของการบังคับใช้กฎหมาย บทบาทเดียวของหน่วยงานกลางตามประกาศดังกล่าวปรากฏอยู่ในข้อ 11 คือ เป็นแหล่งรวบรวมข้อมูลโครงการที่หน่วยงานต่างๆ จะจัดส่งให้เมื่อมีการลงนามในสัญญาแล้ว ซึ่งไม่ได้ทำให้เกิดประโยชน์ในการกลั่นกรองความเหมาะสมในการพิจารณาโครงการแต่ประการใด

2.การให้อำนาจแก่รัฐมนตรีกระทรวงเจ้าสังกัดเกินสมควร เป็นประเด็นที่บกพร่องที่สุดของประกาศฉบับนี้ คือ อำนาจของรัฐมนตรีที่ได้กำหนดรองรับไว้อย่างกว้างขวางดังนี้

ข้อ 6 ให้อำนาจรัฐมนตรีในการให้ความเห็นชอบประเด็นต่างๆ ซึ่งรวมถึง “หลักการ” ของโครงการ ถ้าเป็นโครงการขนาดใหญ่ ต้องได้รับความเห็นชอบในหลักการจากคณะกรรมการ PPP ที่มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน

ข้อ 8 ให้อำนาจรัฐมนตรีในการดำเนินโครงการโดย “ไม่ต้องใช้วิธีการประมูล” ถ้าเป็นโครงการขนาดใหญ่ต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการ PPP

ข้อ 9 ให้อำนาจรัฐมนตรีในการให้ความเห็นชอบ “ผลการคัดเลือกและร่างสัญญาร่วมลงทุน” กรณีโครงการขนาดใหญ่ต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี

กล่าวโดยสรุป ประกาศฉบับนี้ให้รัฐมนตรีมีอำนาจเบ็ดเสร็จ ทั้งในการอนุมัติหลักการ การไม่ต้องใช้วิธีการประมูล และการเห็นชอบผลการคัดเลือกและร่างสัญญา!

ซึ่งถ้าจะย้อนอดีตกลับไปก่อนปี 2535 ผู้อ่านที่ยังพอจะจำประวัติศาสตร์ได้ จะระลึกได้ว่า รัฐมนตรีในยุคนั้นก็มีอำนาจเช่นนี้ ซึ่งทำให้เกิดการจัดทำโครงการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานหลายโครงการที่มีข้อครหาว่า มีการทุจริตคอร์รัปชั่นที่นำไปสู่การรัฐประหารโดยคณะ รสช. และนำไปสู่การตรากฎหมายร่วมลงทุนปี 2535 ที่กำหนดให้โครงการขนาดใหญ่ต้องผ่านการพิจารณาของหลายหน่วยงานและการอนุมัติของคณะรัฐมนตรี

ผู้เขียนไม่แน่ใจว่าผู้จัดทำและเสนอประกาศฉบับนี้จะขาดความเชี่ยวชาญด้าน PPP หรือขาดความรู้ด้านประวัติศาสตร์ ซึ่งเป็นที่มาในการออกกฎหมายร่วมทุนปี 2535 และกฎหมาย PPP ปี 2556 หรือทั้งสองประการ

แต่การให้อำนาจรัฐมนตรีโดยไม่มีหลักเกณฑ์กำกับการใช้ดุลพินิจ หรือไม่มีการวางกลไกหรือขั้นตอนให้มีหน่วยงานภายนอกมีส่วนร่วมในการพิจารณาโครงการ PPP ซึ่งจะมีผลผูกพันทั้งหน่วยงานและประชาชน
ผู้ใช้บริการสาธารณะเป็นระยะเวลายาวนาน อาจก่อให้เกิดการเสนอโครงการของหน่วยงานซึ่งอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของรัฐมนตรี (ซึ่งประกาศฉบับนี้กำหนดให้มีอำนาจอย่างชอบธรรม) เป็นไปตามดุลพินิจของรัฐมนตรี และมิใช่ความเหมาะสม หรือประโยชน์ของประชาชนผู้ใช้โครงการ

ทำให้เห็นได้ว่าหลักเกณฑ์นี้กำหนดขึ้นอย่างขาดความรอบคอบ และท่ามกลางกระแสการปฏิรูปประเทศในด้านต่างๆ ผู้จัดทำหลักเกณฑ์ในส่วนนี้ กลับสามารถย้อนอดีตกลับไปใช้กฎเกณฑ์กว่า 20 ปีก่อนการปฏิรูป!

ผู้เขียนขอตั้งข้อสังเกตว่า การรับฟังความคิดเห็นต่อประกาศดังกล่าว เป็นขั้นตอนตามปกติในการจัดทำร่างกฎหมายนั้น ได้ดำเนินการอย่างเปิดเผยรอบคอบและครบถ้วนหรือไม่

เพราะประเด็นที่บกพร่องอย่างชัดเจนเช่นนี้ หากมีการรับฟังความคิดเห็น ย่อมต้องมีผู้เชี่ยวชาญที่ให้ความเห็นปรับปรุงก่อนประกาศใช้อย่างแน่นอน

ไว้ตอนหน้ามาดูปัญหาด้านอื่นๆ กันต่อนะครับ