สาเหตุของปัญหาความเหลื่อมล้ำ : รัฐ ตลาด หรือสังคม?

โดย...ผศ.ดร.สันติ ชัยศรีสวัสดิ์สุข

ปัญหาความเหลื่อมล้ำโดยเฉพาะอย่างยิ่งความแตกต่างของรายได้ระหว่าง “คนรวย” กับ “คนจน” ที่อยู่ในสังคมและระบบเศรษฐกิจเดียวกันเป็นอุปสรรคสำคัญมาก ไม่เพียงต่อการพัฒนาทางเศรษฐกิจของประเทศกำลังพัฒนา แต่เป็นต้นตอของปัญหาทางสังคมที่รุนแรงและก่อให้เกิดความเสียหายอย่างใหญ่หลวงต่อประเทศ ทั้งที่เป็นประเทศกำลังพัฒนาและประเทศพัฒนาแล้วด้วย

เป็นที่ทราบกันดีอยู่แล้วว่า ความเสียหายที่เกิดขึ้นจากปัญหาความเหลื่อมล้ำนั้นเป็นความเสียหายที่รุนแรง และหลายครั้งเป็นสาเหตุที่ก่อให้เกิดความขัดแย้งแตกแยกในสังคม และถ้าถูกปล่อยปละละเลยเป็นระยะเวลานาน จะฝังรากลึก และก่อให้เกิดเป็นปัญหาต่อเศรษฐกิจและสังคมอย่างเรื้อรังในระยะยาว ยากต่อการแก้ไขเยียวยา เช่น ปัญหาการเพิ่มขึ้นของอาชญากรรมและปัญหาสังคมอื่นๆ เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาเพื่อยกระดับขีดความสามารถในการแข่งขันและมาตรฐานการครองชีพของประเทศ ทำให้การดำเนินนโยบายเพื่อการบริหารเศรษฐกิจและสังคมของประเทศขาดประสิทธิภาพ (Efficiency) และประสิทธิผล (Effectiveness) รวมทั้งเป็นปัจจัยหนึ่งที่จะก่อให้เกิดปัญหาทางการคลัง (โดยเฉพาะอย่างยิ่งทางด้านเสถียรภาพและความมีวินัยทางการคลัง) ของประเทศ ฯลฯ การปรากฏขึ้นของปัญหาความเหลื่อมล้ำในหลายประเทศ รวมทั้งในสหรัฐ ในช่วงที่มีวิกฤตเศรษฐกิจแสดงให้เห็นถึงปัญหาในเชิงโครงสร้างที่ถูกมองข้ามไป เพราะหันไปให้ความสำคัญกับการขยายตัวทางเศรษฐกิจมากกว่า

ถ้าจะพิจารณาความเหลื่อมล้ำในแง่ความไม่เท่าเทียมของการเข้าถึงโอกาสในทางเศรษฐกิจ (Economic Opportunity) ก็จะพบว่า สาเหตุสำคัญที่ก่อให้เกิดความเหลื่อมล้ำอาจจะเกิดขึ้นจากบทบาทของภาครัฐ ซึ่งโดยปกติมักจะเป็นเพราะการที่ภาครัฐเข้าไปดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจบางอย่างที่ไม่สมควร หรือไม่มีเหตุผลเพียงพอที่จะเข้าไปดำเนินการ หรืออาจจะเกิดขึ้นจากการดำเนินมาตรการบางอย่างที่ทำให้บางกลุ่มในระบบเศรษฐกิจมีความได้เปรียบ หรือสามารถเข้าถึงประโยชน์ได้ดีกว่ากลุ่มอื่นๆ

นอกจากนี้ ก็อาจจะเกิดขึ้นจากการทำงานของตลาด ซึ่งส่วนใหญ่ในแง่นี้มักจะเป็นเพราะเกิดการล้มเหลวของการทำงานของตลาด (Market Failure) มากกว่า โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีที่โครงสร้างตลาดไม่ได้เป็นการแข่งขันอย่างสมบูรณ์

และในส่วนสุดท้าย อาจจะเกิดขึ้นจากสังคมเองที่ขับเคลื่อนไปในทิศทางที่ทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำ เช่น ทัศนคติของสังคมที่ชื่นชมลาภ ยศ เงินทอง โดยเฉพาะอย่างยิ่งการสะสมของความมั่งคั่ง (Wealth) มากกว่าการคำนึงถึงที่มาของความมั่งคั่งนั้น เช่น ในบางสังคมยอมรับและชื่นชมกับผู้ที่มีความมั่งคั่งมากกว่าเป็นคนเก่ง มีความสามารถโดยไม่ได้ให้ความสำคัญกับการได้มาซึ่งความมั่งคั่งนั้น ทำให้เกิดพฤติกรรมการกอบโกย แย่งชิง และทำทุกวิถีทางรวมทั้งการทำผิดกฎหมาย ทุจริตคอร์รัปชั่น เพื่อให้มีความได้เปรียบเหนือคนอื่นในการสร้างผลประโยชน์ให้เกิดขึ้นต่อตนเอง โดยไม่ได้คำนึงถึงความเสียหายที่เกิดขึ้นต่อสังคมโดยรวม ทิ้งให้ความเสียหายเหล่านั้นถูกแบกรับโดยผู้อื่นในสังคม

แต่ในบางสังคมกลับเห็นว่า ผู้ที่มีความมั่งคั่งมากนั้นควรจะมีที่มาจากการที่เขาเหล่านั้นมีความสามารถสูงกว่าผู้อื่น สามารถประดิษฐ์คิดค้นนวัตกรรมที่เป็นประโยชน์ ตอบสนองความต้องการของคนจำนวนมากได้ จึงสามารถสร้างมูลค่าและความมั่งคั่งขึ้นมาได้ สภาพสังคมที่แตกต่างกันนั้นย่อมหล่อหลอมให้เกิดพฤติกรรมทางเศรษฐกิจที่แตกต่างกัน และมีผลกระทบต่อปัญหาความเหลื่อมล้ำแตกต่างกัน

สำหรับประเทศไทยสถานการณ์ทางเศรษฐกิจในปัจจุบัน จึงมีความสุ่มเสี่ยงมากต่อการที่รัฐจะเป็นต้นตอสำคัญที่อาจจะนำไปสู่ปัญหาความเหลื่อมล้ำที่รุนแรงมากขึ้นได้ เพราะการขับเคลื่อนทางเศรษฐกิจในปัจจุบันนั้นต้องอาศัยการขับเคลื่อนโดยกลไกภาครัฐอยู่มาก ทั้งทางด้านการใช้จ่ายและการลงทุนภาครัฐ การดำเนินมาตรการทางเศรษฐกิจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งมาตรการทางการคลัง จึงต้องมีความระมัดระวังอย่างมากที่รัฐจะต้องพิจารณาให้ดีว่ากิจกรรมใดทางเศรษฐกิจที่รัฐควรจะมีบทบาทอย่างไร มากน้อยเพียงใด

การมีบทบาทที่มากเกินไปย่อมเป็นการลดทอนบทบาทของภาคเอกชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนของการจัดสรรทรัพยากรการผลิต ซึ่งควรจะปล่อยให้เป็นหน้าที่ของกลไกตลาด กลับกลายเป็นว่ากลุ่มบุคคลใดที่สามารถเข้าถึงกลุ่มข้าราชการที่มีอำนาจในการกำหนดและดำเนินมาตรการของภาครัฐสามารถเอื้อผลประโยชน์ให้กับพวกพ้องของตน กลุ่มดังกล่าวก็จะได้ประโยชน์ มีรายได้ที่สูงขึ้น และสะสมความมั่งคั่งในกลุ่มของตนได้มากขึ้น ในขณะที่กลุ่มบุคคลที่ไม่สามารถเข้าถึงประโยชน์จากมาตรการภาครัฐต้องประสบกับปัญหาทางเศรษฐกิจแต่โดยลำพัง สูญเสียรายได้และความมั่งคั่งที่สะสมมาก่อน

นอกจากนี้ การดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจยังต้องคำนึงถึงผลของการดำเนินนโยบายที่จะเกิดขึ้นต่อภาคส่วนต่างๆ หรือแต่ละสาขาการผลิต หรืออุตสาหกรรม เพราะการดำเนินมาตรการที่เอื้อต่อบางภาคอุตสาหกรรมย่อมทำให้อุตสาหกรรมที่ได้รับการสนับสนุนนั้นมีความได้เปรียบเหนือกว่าอุตสาหกรรมอื่น ดังนั้น การดำเนินนโยบายในลักษณะนี้ จึงควรจะต้องมีการกำหนดกรอบการดำเนินนโยบายที่ชัดเจน ระบุวัตถุประสงค์หรือเป้าหมายของการดำเนินการอย่างชัดเจน และควรจะได้มีการกำหนดกรอบระยะเวลาของการดำเนินการที่เหมาะสมเท่าที่จำเป็น

อย่างไรก็ตาม ที่กล่าวมาข้างต้นไม่ได้เป็นข้อสรุปว่า ปัญหาความเหลื่อมล้ำที่เกิดขึ้นในระบบเศรษฐกิจไทยนั้นมีสาเหตุมาจากการดำเนินนโยบายของภาครัฐเพียงอย่างเดียว บทบาทของภาครัฐเป็นเพียงองค์ประกอบส่วนเดียวที่อาจจะก่อให้เกิดความเหลื่อมล้ำได้ เช่นเดียวกับองค์ประกอบอื่นๆ ที่สำคัญ ได้แก่ การล้มเหลวของกลไกตลาดที่จะทำให้เกิดการแสวงหาผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจเกินควร (Economic Rents) โดยเฉพาะอย่างยิ่งความล้มเหลวของกลไกตลาดที่เกิดขึ้นจากความไม่เท่าเทียมในการเข้าถึงข้อมูลสารสนเทศขั้นพื้นฐาน

และที่ขาดไม่ได้คือ บทบาทของสังคมที่จะเป็นปัจจัยบ่งชี้ถึงความรุนแรงของปัญหาความเหลื่อมล้ำด้วย เช่น ทัศนคติของสังคมต่อการเคารพกฎหมายและกฎระเบียบของสังคม ขีดความสามารถของสังคมในการกำกับดูแลสมาชิกในสังคมโดยสังคมเอง (Social Sanctions) ฯลฯ องค์ประกอบทั้ง 3 ส่วน ถ้าสามารถทำหน้าที่สอดประสานกันได้อย่างสมดุลและลงตัว จึงจะสามารถลดหรือขจัดปัญหาความไม่เท่าเทียมของการเข้าถึงโอกาสทางเศรษฐกิจได้ เป็นการลดต้นทุนทางเศรษฐกิจและสังคม ยกระดับการพัฒนาและมาตรฐานการครองชีพให้ดีขึ้นได้