กระบวนการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจไทย จากมุมมองตลาดแรงงานหายไปไหน?

โดย...ดร.เสาวณี จันทะพงษ์ ธนาคารแห่งประเทศไทย 

ประเทศไทยกำลังเผชิญกับความท้าทาย “กับดักของประเทศรายได้ปานกลาง” (Middle Income Trap) และประสบปัญหาการลดลงของผลิตภาพแรงงานและกำลังแรงงาน โดยอย่างหลังเนื่องจากการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรของไทยที่จะเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุเร็ว ทำให้เกิดปรากฏการณ์ “แก่ก่อนที่จะรวย” นอกจากนี้ยังมีปัญหาการขาดแคลนแรงงานทั้งเชิงปริมาณและคุณภาพด้วย ซึ่งล้วนเป็นข้อจำกัดต่อการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจไทย (Structural Transformation) เพื่อก้าวข้ามพัฒนาการเศรษฐกิจไทยสู่ระดับที่สูงขึ้นเหล่านี้ ทำให้เกิดคำถามว่าแล้วกระบวนการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจไทยจากมุมมองตลาดแรงงานในปัจจุบันเป็นอย่างไร? และในระยะสั้นหากประเทศเราไม่สามารถเพิ่มการลงทุน หรือเปลี่ยนไปผลิตด้วยเทคโนโลยีขั้นสูงได้ในทันที เราจะมีวิธีการใดทำให้กระบวนการนี้กลับมาได้บ้าง?

บทความนี้จะตอบคำถามข้างต้นโดยแบ่งเป็น 3 ส่วน ส่วนแรกพูดถึงความสำคัญและสถานะปัจจุบันของการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจไทย ส่วนที่สองชี้ให้เห็นถึงความสัมพันธ์ระหว่างการเติบโตของเศรษฐกิจ ผลิตภาพแรงงานและการเคลื่อนย้ายแรงงาน และส่วนที่สามนำเสนอแนวทางที่จะทำให้กระบวนการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจด้วยการเพิ่มผลิตภาพแรงงานให้กลับมาอีกครั้งหนึ่ง

1.ความสำคัญและสถานะปัจจุบันของการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจไทย การปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ ทั้งด้านการผลิต การใช้ปัจจัยการผลิตทั้งแรงงานและทุนและโครงสร้างการตลาด ซึ่งเป็นกระบวนการสำคัญของการเพิ่มระดับรายได้ประชาชาติให้สูงกว่าการเพิ่มขึ้นของประชากร ซึ่งจะทำให้มาตรฐานความเป็นอยู่ของประชาชนส่วนใหญ่ดีขึ้นกว่าเดิม จากงานศึกษาของ ADB (2013) ด้าน Asia’s Economic Transformation ชี้ว่าคุณลักษณะร่วมที่มักพบจากประสบการณ์ของประเทศที่สามารถก้าวข้ามไปเป็นประเทศพัฒนาแล้ว หรือประเทศในเอเชียที่พัฒนาเศรษฐกิจได้อย่างก้าวกระโดดในช่วง 4-5 ทศวรรษ เช่น ญี่ปุ่น ฮ่องกง เกาหลีใต้ สิงคโปร์ และจีน คือ 1) มีสัดส่วนของภาคเกษตรซึ่งมีผลิตภาพต่ำในด้านผลผลิตและการจ้างงานลดลง และ 2) มีสัดส่วนของภาคอุตสาหกรรมและบริการซึ่งมีผลิตภาพสูงกว่าภาคเกษตรเพิ่มขึ้น นอกจากนี้ยังมีคุณลักษณะสำคัญอื่นๆ เช่น มีสินค้าและบริการที่ผลิตส่วนใหญ่หลากหลายและสลับซับซ้อน (Diversification) มีการยกระดับการผลิตที่ใช้เทคโนโลยีขั้นสูงด้วยนวัตกรรมใหม่ๆ รวมทั้งมีการเชื่อมโยงห่วงโซ่การผลิต (Deepening) ทั้งในประเทศและฐานการผลิตในต่างประเทศได้

ผลงานวิจัยสรุปได้ว่า หากเราแบ่งเศรษฐกิจไทยในช่วง 40 กว่าปีที่ผ่านมาเป็น 4 ช่วง คือ ช่วงเศรษฐกิจเติบโต (1972-1986) ช่วงเฟื่องฟูก่อนวิกฤต (1987-1996) ช่วงหลัง วิกฤตเศรษฐกิจ (1997-2000) และช่วงปัจจุบัน (2001-2014) พบว่าเศรษฐกิจไทยได้ปรับโครงสร้างอย่างต่อเนื่อง พัฒนาจากสังคมเกษตรกรรมมาเป็นสังคมอุตสาหกรรมและบริการ ด้านโครงสร้างการผลิตไทยมีสัดส่วนของภาคเกษตรใน GDP ลดลงจากร้อยละ 20 ในช่วงเศรษฐกิจเติบโต เหลือเพียงร้อยละ 9 ในช่วงปัจจุบัน ขณะที่ภาคอุตสาหกรรมและบริการมีสัดส่วนเพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 39 และ 52 ตามลำดับ

ในทางตรงกันข้าม ด้านโครงสร้างการจ้างงานปรับตัวช้า ในปัจจุบันสัดส่วนแรงงานในภาคเกษตรซึ่งมีผลิตภาพต่ำลง แต่ยังอยู่ระดับสูงที่ร้อยละ 40 ขณะที่สัดส่วนแรงงานในภาคอุตสาหกรรมซึ่งมีผลิตภาพสูง เพิ่มขึ้นช้าเป็นร้อยละ 15 และเกือบครึ่งหนึ่งของแรงงานทั้งหมดอยู่ในภาคบริการเพิ่มขึ้นเกือบเท่าตัวจากช่วงเศรษฐกิจเติบโต สะท้อนถึงแรงงานส่วนใหญ่มีทักษะอยู่ในระดับต่ำ ทำให้เกิดปัญหาเชิงโครงสร้างการผลิตที่ไม่สามารถก้าวข้ามไปเป็นประเทศที่ผลิตด้วยนวัตกรรมได้ ทั้งนี้ในประเทศที่พัฒนาแล้วสัดส่วนของภาคเกษตรและภาคอุตสาหกรรมใน GDP และการจ้างงานจะต่ำกว่าร้อยละ 5 และไม่น้อยกว่าร้อยละ 1 ตามลำดับ

หากมาดูในเชิงผลิตภาพแรงงาน หรือความสามารถในการทำงานของปัจจัยการผลิตด้านแรงงาน จะเห็นว่าปัจจุบันอัตราการเติบโตของผลิตภาพแรงงานไทยลดลงมากจากช่วงเฟื่องฟูก่อนวิกฤต โดยผลิตภาพแรงงานของภาคอุตสาหกรรมยังขยายตัวสูงกว่าภาคอื่น แต่เป็นที่น่ากังวล คือ การขยายตัวของผลิตภาพแรงงานของภาคบริการ ทั้งในปัจจุบันและช่วงเฟื่องฟูก่อนวิกฤตอยู่ต่ำกว่าของภาคเกษตร สะท้อนถึงปัญหาของความรู้และทักษะของแรงงาน ตลอดจนสภาพแวดล้อมในการผลิตของผู้ประกอบการในภาคนี้

2.ความสัมพันธ์ระหว่างการเติบโตของเศรษฐกิจ ผลิตภาพแรงงานและการเคลื่อนย้ายแรงงาน ผลการศึกษาชี้ให้เห็นว่าอัตราการขยายตัวของเศรษฐกิจมีทิศทางเดียวกันกับอัตราการขยายตัวของผลิตภาพแรงงานสูง ในปัจจุบันเศรษฐกิจไทยขยายตัวช้าและต่ำกว่าศักยภาพ ขณะเดียวกันอัตราการเติบโตของกำลังแรงงานลดลงต่อเนื่อง จากการคาดการณ์ในอีก 10 ปีข้างหน้า อัตรานี้จะลดต่ำลงจนเกือบเป็นศูนย์ สะท้อนว่าโอกาสที่แรงขับเคลื่อนเศรษฐกิจที่มาจากการเติบโตของประชากรจะหมดไปเหมือนกับที่เกิดขึ้นในประเทศพัฒนาแล้ว จึงเป็นเหตุให้ในระยะหลังมีการพูดถึงแนวทางการเพิ่มผลิตภาพแรงงานกันมากขึ้น

ในทางทฤษฎีอัตราการเติบโตของผลิตภาพแรงงานอาจแบ่งเป็น 2 ส่วน คือ อัตราการเติบโตของผลรวมของผลิตภาพแรงงานในแต่ละสาขาการผลิต (Within-sector Productivity) และการเปลี่ยนแปลงผลิตภาพแรงงานจากเคลื่อนย้ายแรงงาน (Labour Reallocation Productivity) จากที่ที่มีผลิตภาพต่ำอย่างเช่นภาคเกษตร ไปยังที่ที่มีผลิตภาพสูงกว่าทั้งในภาคอุตสาหกรรมและบริการ

หากใช้แนวคิด Gross Worker Flow โดยวิเคราะห์จากสถิติการเปลี่ยนแปลงจำนวนแรงงานสุทธิที่ย้ายเข้าและย้ายออกในแต่ละภาคการผลิตในแต่ละปี พบว่าอัตราการเคลื่อนย้ายแรงงานสุทธิลดลงต่อเนื่อง และในปัจจุบันเกือบเป็นศูนย์ในแง่ของจำนวน การเคลื่อนย้ายสุทธิของแรงงานเข้าสู่ภาคบริการและอุตสาหกรรมต่ำลงกว่าช่วงเฟื่องฟูก่อนวิกฤตมาก เป็นผลจากการชะลอตัวเศรษฐกิจไทย ทั้งจากเศรษฐกิจโลกและปัญหาในประเทศ ทั้งการเมืองและน้ำท่วมใหญ่ส่งผลให้ธุรกิจและตำแหน่งงานขยายตัวน้อย น่าสังเกตว่ามีแรงงานจำนวนมากเคลื่อนย้ายกลับเข้าสู่ภาคเกษตรที่มีผลิตภาพต่ำในช่วงที่มีนโยบายจำนำข้าวปี 2012-2013

นอกจากนี้ ผลวิเคราะห์ระดับจุลภาคเชิงเศรษฐมิติด้วยโมเดล Multinomial Logit พบว่า 1) แรงงานจากภาคเกษตรจะมีความยืดหยุ่นสูงในการเคลื่อนย้ายเข้าสู่ภาคอุตสาหกรรมและก่อสร้าง 2) แรงงานที่มีการศึกษาระดับมัธยมศึกษาตอนปลายและอาชีวศึกษามีโอกาสเคลื่อนย้ายสูงกว่ากลุ่มการศึกษาอื่นๆ และ 3) อัตราค่าจ้างที่สูงขึ้นเป็นแรงจูงใจให้แรงงานตัดสินใจเคลื่อนย้ายไปทำงานในภาคการผลิตที่มีผลิตภาพสูง ซึ่งส่งผลให้ผลิตภาพแรงงานโดยรวมสูงขึ้น

3.แนวทางที่จะทำให้กระบวนการเพิ่มผลิตภาพแรงงานด้วยกลไกการเคลื่อนย้ายแรงงานกลับมาอีกครั้งหนึ่งไม่ใช่เรื่องง่าย ต้องปฏิรูปหลายภาคส่วนพร้อมกัน ต้องใช้เวลาและต้องเริ่มให้เห็นผลเป็นรูปธรรมโดยเร็วใน 3 แนวทางหลัก คือ 1) สร้างโอกาสแก่แรงงานทั้งในและนอกระบบ โดยพัฒนาทักษะการเรียนรู้อย่างต่อเนื่องตลอดช่วงชีวิตการทำงาน เพื่อการมีงานทำอย่างมีคุณภาพ มีผลิตภาพสูง และลดความเหลื่อมล้ำทางรายได้ เช่น ส่งเสริม “มาตรฐานฝีมือตามวิชาชีพ” และสร้างระบบการศึกษาทวิภาคี (Dual System) ร่วมมือกันระหว่างภาครัฐและภาคเอกชนในสาขาวิชาชีพที่จำเป็นต่อการพัฒนาเทคโนโลยีและนวัตกรรม 2) การปรับโครงสร้างการผลิต โดยเร่งลงทุนในโครงการวิจัยร่วมระหว่างบุคลากรวิจัยภาครัฐและเอกชนให้เกิดสินค้าที่ผลิตด้วยนวัตกรรมเพื่อการค้าให้ได้ ซึ่งจะทำให้เกิดการสร้างงานมากขึ้น และ 3) ปฏิรูปสถาบันด้านแรงงาน โดยเฉพาะการกำหนดค่าจ้างให้เป็นไปตามผลิตภาพ เพื่อให้บรรลุเป้าหมายพัฒนาคน เพื่อพัฒนาประเทศไทยอย่างแท้จริง