ไทยควรมีบรรษัทปิโตรเลียมแห่งชาติ เพื่องานใด...

โดย...ธีระชัย ภูวนาถนรานุบาล

ประวัติศาสตร์วิเคราะห์ว่า การนำปิโตรเลียมมาใช้ประโยชน์โดยมนุษยชาตินั้น เกิดขึ้นกว่า 4,000 ปีแล้ว

แต่ธุรกิจสำรวจและผลิตปิโตรเลียมที่เรารู้จักกันทุกวันนี้ เกิดขึ้นเพียงเมื่อ 150 ปีก่อนเท่านั้นเอง

ในช่วงเวลาที่ประเทศไทยเริ่มสำรวจและผลิตปิโตรเลียม 40 กว่าปีก่อนนั้น ผู้ที่กุมอำนาจด้านนี้คือกลุ่มที่เรียกว่า Seven Sisters ซึ่งเป็นบริษัทสหรัฐ 5 ราย ยุโรป 2 ราย กลุ่มนี้ควบคุมการผลิตของโลกเกือบทั้งหมด และควบคุมสำรองถึงร้อยละ 85 ของโลก ทั้งที่แหล่งปิโตรเลียมใหญ่ๆ ของโลกมีอยู่ในประเทศกำลังพัฒนา แต่เนื่องจากส่วนใหญ่เคยเป็นเมืองขึ้นหรือเคยถูกควบคุมในระหว่างสงคราม
ดังนั้นจึงมีการใช้อิทธิพลทางการเมืองเอื้อประโยชน์แก่บริษัทเหล่านี้

แต่ในวันนี้ ดุลอำนาจในธุรกิจปิโตรเลียมได้เปลี่ยนไปอย่างสิ้นเชิง โดยกลุ่มบริษัทที่มีอำนาจในธุรกิจนี้ได้เปลี่ยนจาก Seven Sisters ไปเป็นบรรษัทปิโตรเลียมแห่งชาติของประเทศต่างๆ ซึ่งร่วมกันควบคุมการผลิตปิโตรเลียมถึงร้อยละ 75 ของโลก และควบคุมสำรองมากถึงร้อยละ 90 ของโลก

มี 3 ปัจจัยที่ผลักดันให้บรรษัทปิโตรเลียมแห่งชาติของประเทศต่างๆ กลายมาเป็นผู้ที่กุมอำนาจในธุรกิจนี้

หนึ่ง การเปลี่ยนแปลงทางการเมือง ประเทศต่างๆ ที่ได้รับอิสรภาพหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ได้ปลดแอกยึดคืนธุรกิจปิโตรเลียม และจัดตั้งบรรษัทปิโตรเลียมแห่งชาติขึ้น เริ่มต้นด้วยประเทศในละตินอเมริกา ตามด้วยประเทศตะวันออกกลาง และต่อมาก็ลามไปทั่วโลก

สอง ประเทศกำลังพัฒนามักจะเริ่มด้วยระบบสัมปทาน เพราะไม่ต้องมีความรู้มากและภาระงานทั้งหมดทำโดยเอกชน จึงเป็นระบบที่สะดวก แต่ต่อมาหลายประเทศได้ทยอยเปลี่ยนไปใช้ระบบแบ่งปันผลผลิต เพราะทำให้อำนาจต่อรองสูงขึ้น จึงใช้บรรษัทปิโตรเลียมแห่งชาติเพื่อบริหารส่วนแบ่งปิโตรเลียมของรัฐ

สาม ในช่วง 40 ปีนี้ ความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีธรณีวิทยาสูงขึ้นมาก การค้นหาปิโตรเลียมทำได้ง่ายขึ้น โดยสามารถใช้ทั้งภาพถ่ายดาวเทียมและการขุดเจาะทดสอบชั้นดินเป็นเครื่องช่วย จึงทำให้อำนาจผูกขาดความรู้เทคโนโลยีของ Seven Sisters หมดลงไป

ถามว่าไทยควรมีบรรษัทปิโตรเลียมแห่งชาติหรือไม่ ควรพิจารณาปัจจัยใด

เนื่องจากไทยไม่เคยเป็นเมืองขึ้นและไม่มีเรื่องที่จะต้องปลดแอก การพิจารณาจึงควรจะคำนึงถึงงานด้านปิโตรเลียมต่างๆ ของประเทศไทยเป็นสำคัญ

การกำกับและบังคับใช้อำนาจตามกฎหมายเกี่ยวกับการสำรวจปิโตรเลียม เช่น เรื่องเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อม หรือมาตรฐานการทำงานและความปลอดภัย หรือการนำส่งข้อมูลแก่รัฐ หรือการเปิดเผยข้อมูลแก่ประชาชน ฯลฯ ยังสมควรเป็นอำนาจและหน้าที่ของส่วนราชการ ส่วนบรรษัทฯ ควรจะมีอำนาจต่อเอกชนที่มาทำธุรกิจด้วย เฉพาะตามกติกาธุรกิจที่บรรษัทฯ กำหนดให้คู่ค้าปฏิบัติเท่านั้น ไม่ควรจะเป็นอำนาจในการบังคับใช้กฎหมาย

การเป็นคู่สัญญากับเอกชน เป็นงานที่จำเป็นต้องมีบรรษัทฯ ชัดเจนที่สุด เพราะคู่สัญญากับเอกชนจะมีงานหลายอย่าง เช่น ตรวจสอบให้แน่ใจว่าเอกชนทำตามเงื่อนไข เจรจาปรับปรุงหรือเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขที่จำเป็น และสำคัญที่สุดคือ ต่อสู้กับเอกชนในขบวนการยุติธรรมทั้งภายในและภายนอกประเทศ ซึ่งจำเป็นต้องใช้บุคลากรที่มีความชำนาญเฉพาะด้านมากกว่าหน้าที่ปกติของส่วนราชการ จึงควรมีบรรษัทฯ เพื่อการนี้

การบริหารปิโตรเลียมที่รัฐได้รับเป็นส่วนแบ่ง จะมีทางเลือกหลายทาง เช่น (ก) ขายในตลาดทันทีตามราคาโลก หรือ (ข) ทำสัญญาขายระยะยาวเพื่อให้ราคาไม่ผันผวน หรือ (ค) นำไปใช้ในเรื่องใดเป็นการเฉพาะ ซึ่งการบริหารงาน ในเชิงธุรกิจเช่นนี้ ส่วนราชการไม่ควรเป็นผู้ดำเนินการ และไม่ควรนำกฎระเบียบราชการมาใช้บังคับ

การจัดการทรัพย์สินที่ตกเป็นของรัฐ เนื่องจากรัฐควรจะเป็นเจ้าของระบบขนส่งทางท่อและคลังปิโตรเลียม อุปกรณ์และเครื่องมือที่รัฐจะได้จากสัมปทานที่หมดอายุ และรัฐอาจจะเข้าไปถือหุ้นร่วมกับเอกชนในการสำรวจและผลิตบางแปลงด้วย ซึ่งทรัพย์สินอาจจะต้องมีการตีราคาอุปกรณ์โดยผู้เชี่ยวชาญเป็นระยะ หรืออาจจะต้องปรับปรุงหรือซ่อมแซมใหญ่ การใช้สิทธิในฐานะผู้ถือหุ้นเพื่อคุ้มครองสิทธิของรัฐ

ดังนั้น ในระบบแบ่งปันผลผลิต ถ้าหากใช้ส่วนราชการให้เป็นผู้ทำหน้าที่เป็นคู่สัญญากับเอกชน หรือทำหน้าที่บริหารปิโตรเลียมที่รัฐได้รับเป็นส่วนแบ่ง หรือทำหน้าที่เป็นผู้บริหารจัดการทรัพย์สินที่ตกเป็นของรัฐ ระเบียบราชการจะทำให้การดำเนินการไม่เป็นธุรกิจที่คล่องตัว จึงน่าจะเป็นเหตุผลที่ประเทศส่วนใหญ่ใช้บรรษัทปิโตรเลียมแห่งชาติเป็นผู้ดำเนินการแทน

กรณีประเทศไทยถ้าหากจะไม่ใช้โมเดลบรรษัทฯ ก็จะต้องยกร่างกฎหมายในลักษณะที่กำหนดให้เอกชนเป็นผู้ขายปิโตรเลียมในตลาดโลกแทนรัฐ แต่การร่างกฎหมายในลักษณะนี้ จะไม่เปิดโอกาสให้รัฐบริหารปิโตรเลียมในวิธีอื่นได้ เพราะจะไม่มีองค์กรรองรับ

ดังนั้น ถ้ามีการร่างกฎหมายทำนองนี้ ผมเห็นว่าจะเข้าลักษณะเป็นการรอนสิทธิของรัฐบาลในอนาคต และจะเป็นการผิดหลักการของกฎหมายทั่วไป