เม็กซิโก–ทำไมปฏิรูป (พลังงาน) ?

โดย...อานิก อัมระนันทน์

กระแสชาตินิยม-สังคมนิยม-ประชานิยมในประเทศไทย เริ่มเป็นปัญหากับการปฏิรูปและบริหารประเทศในบางเรื่อง แต่ยังนับว่าอ่อนเมื่อเทียบกับอเมริกาใต้ ซึ่งล้วนเป็นอาณานิคมเก่า หลายประเทศเดินตามแนวทางเหล่านี้โดยเฉพาะในด้านพลังงาน ยาวนานจนทำให้เศรษฐกิจตกต่ำ ประชาชนเดือดร้อน ถึงขั้นลำบากอย่างอาร์เจนตินา หรือขั้นยากเข็ญอย่างเวเนซุเอลา

สำหรับเม็กซิโกซึ่งเป็นสมาชิก OECD และไม่ได้ประสบปัญหามากเท่า เขาก็ยังปฏิรูปกิจการพลังงานด้วย  เม็กซิโกเป็นผู้ผลิตน้ำมันรายแรกๆ ของโลก เคยใหญ่เป็นที่ 2 รองจากสหรัฐ เป็นผู้นำการส่งออก เดิมมีเพียงบริษัทต่างชาติที่ผลิตซึ่งเอาเปรียบแรงงานมากจนเกิดการรวมตัวต่อสู้ ในที่สุดรัฐบาลได้ยึดกิจการปิโตรเลียมต่างๆ มาเป็นของรัฐ และผูกขาดกิจกรรมต่อเนื่องทุกอย่างตั้งแต่ปี 2481 ในวันที่ 18 มี.ค. ซึ่งถือเป็นวันหยุดราชการจนทุกวันนี้

ภายใต้การผูกขาดของบรรษัทแห่งชาติ Pemex การผลิตในช่วงแรกๆ ยังคงเติบโต ถึงปี 2514 การผลิตน้ำมันก็เริ่มลดลง และลดมากถึง 1 ล้านบาร์เรล/วัน ใน 10 ปีล่าสุด จาก 3.8 เหลือ 2.8 ล้านบาร์เรล/วัน ในปี 2557 การใช้ที่เติบโตเร็วกว่าทำให้เม็กซิโกเริ่มนำเข้าปิโตรเลียมแถวปี 2500 ปัจจุบันเขาผลิตเป็นอันดับ 9 ของโลก (ไทยอันดับ 29) แต่มีการนำเข้าหลายอย่างโดยเฉพาะน้ำมันใสเพราะโรงกลั่นมีไม่พอ และก๊าซซึ่งในปี 2557 ใช้มากกว่าผลิตเองถึง 27.7 พันล้าน ลบ.ม. เทียบกับ 10.6 กรณีของไทย

แม้เขาจะปฏิรูปเพื่อแก้ปัญหาการผลิตน้ำมันตกต่ำและผลิตก๊าซไม่พอใช้ แต่ก็ยิงปืนนัดเดียวได้นกสองตัว เพราะบรรษัทน้ำมันแห่งชาติของเม็กซิโกมีข่าวทุจริตคอร์รัปชั่นมากมาย โดยแทบไม่มีใครเคยถูกเอาผิด บ่อยครั้งมีการตรวจสอบโดยเฉพาะเรื่องการจัดซื้อจัดจ้างทั้งจากหน่วยงานภายนอกและกึ่งภายในที่พบสิ่งไม่ชอบมาพากล แต่ Pemex ก็จะไม่แยแสเสียเฉยๆ

น่าสังเกตว่าบทบาท Pemex จะกว้าง-ลึกและเป็นศูนย์รวมอำนาจเบ็ดเสร็จตลอดสายคล้ายๆ Petronas ของมาเลเซีย และบรรษัทพลังงานที่ฝ่ายทวงคืนกำลังผลักดันในประเทศไทย

รายได้ภาษีและเงินปันผลที่ Pemex ส่งรัฐเป็นสัดส่วนสูงถึง 30% ของรายรับรัฐบาลกลาง ดังนั้นการรั่วไหลใน Pemex จึงมีผลต่อความสามารถของรัฐในการให้สวัสดิการประชาชนและการใช้งบประมาณด้านอื่นๆ อาทิ การสร้าง-ซ่อมถนน

ประธานาธิบดี เปญา นิเอโต ได้เคยประกาศว่าจะแก้ปัญหาคอร์รัปชั่นและปฏิรูปหลายๆ อย่าง รวมทั้งการศึกษา พลังงาน และโทรคมนาคมด้วย แม้จะเผชิญกับการต่อต้านมาก การปฏิรูปพลังงานจากพรรคฝ่ายค้านฟากซ้าย ซึ่งไม่แปลกเพราะในเม็กซิโกน้ำมันแทบจะเป็นเรื่องศักดิ์สิทธิ์ไม่แพ้ศาสนา!  แม้แต่การปฏิรูปการศึกษาก็ถูกต่อต้านโดยม็อบครูที่ไม่เอาระบบประเมินผล

แต่ยังมีการสนับสนุนจากรัฐต่างๆ เพียงพอให้แก้ไขรัฐธรรมนูญของประเทศในเดือน ธ.ค. 2556 มีผลให้ยกเลิกการผูกขาดของรัฐในกิจการพลังงาน โดยเฉพาะในธุรกิจกลางน้ำและปลายน้ำ รวมถึงภาคการผลิตไฟฟ้าด้วย แม้ Pemex จะยังมีสิทธิพิเศษหลายอย่าง เช่น ในธุรกิจต้นน้ำที่เพิ่งจัดสรรพื้นที่ผลิตและสำรวจไปใน “Round Zero” ด้วย แต่ก็ถือเป็นการเปลี่ยนกรอบความคิดทีเดียว (Paradigm Shift)

หลัง 77 ปีที่แสนยิ่งใหญ่ บทบาทของ Pemex ถูกลดให้เป็นหน่วยงานที่ต้องเพิ่มประสิทธิภาพให้แข่งขันได้ ต้องทำกำไรจากการผลิตของตนเองหรือการร่วมทุน แทนการเก็บรายรับทุกอย่างแทนรัฐ ต้องอยู่ใต้คณะกรรมการกำกับดูแล (Regulator) ที่ตั้งขึ้นใหม่  และมีการตั้งกองทุนสะสมรายได้เป็นสินทรัพย์ประเทศสำหรับอนาคตด้วย

ภาคเอกชนทั้งเม็กซิโกและต่างชาติสามารถเข้ามาประมูลพื้นที่สำรวจขุดเจาะรอบใหม่ได้ หรือร่วมทุนกับ Pemex ในส่วน Round Zero ที่กระทรวงพลังงานและ Regulator กำหนดให้ Pemex พัฒนาให้สำเร็จภายใน 3-5 ปี โดยอาจจะทำเองหรือให้เอกชนร่วมทุนก็ได้

กฎหมายกำหนดให้ระบบการบริหารไม่ซับซ้อน โปร่งใส และก้าวหน้า โดยอัตราขั้นบันไดของค่าภาคหลวงสามารถใช้กับสัญญาได้ถึง 3 แบบ ได้แก่ การแบ่งปันกำไร แบ่งปัน
ผลผลิต และแบบใบอนุญาตที่คล้ายกับระบบสัมปทาน ซึ่ง Regulator สามารถเลือกได้ตามความเหมาะสม

ท่ามกลางสถานการณ์น้ำมันดิบราคาต่ำ และการตัดงบลงทุนของ Pemex และบรรษัทน้ำมันหลายแห่งในอเมริกาใต้ รัฐบาลเม็กซิโกหวังว่าการเปิดวงการปิโตรเลียม ซึ่งรอบแรก (Round 1) สำหรับเขตน้ำตื้นได้เริ่มต้นเมื่อปลายปีที่แล้ว จะทำให้ GDP สูงขึ้น 1-2% สร้างงาน 1-2.5 ล้านคน และจะช่วยลดค่าไฟฟ้าและราคาขายปลีกน้ำมันได้ด้วย 

รัฐบาลเม็กซิโกได้เตรียมการเป็นอย่างดี เพราะรู้ว่าต้องแข่งขันกับประเทศอื่นๆ เพื่อดึงดูดเงินลงทุนและเทคโนโลยี เช่น ให้ประมูลเพียงสิ่งเดียวเพื่อตัดสินได้ชัดเจน ลดความเสี่ยงของการโต้แย้งเรื่องการใช้ที่ดิน โดยออกกฎหมายกำหนดให้กิจกรรมที่เกี่ยวกับการพัฒนาปิโตรเลียมมีสิทธิในการใช้ที่ดินเหนืออย่างอื่น  มีการวิเคราะห์ว่าเขต Round 1 อยู่ใกล้กับแปลงที่มีการผลิตแล้ว ซึ่งมี “ต้นทุน” เพียง 20 เหรียญสหรัฐ/บาร์เรล จึงน่าจะไปได้ในสถานการณ์ราคาน้ำมันต่ำเช่นปัจจุบัน

แต่ถึงวันที่ 15 ก.ค. Round 1 ซึ่งเป็นที่จับตาในวงการปิโตรเลียมทั่วโลก ได้จบลงแบบ “หน้าแตก” (Flop) สำหรับรัฐบาลเม็กซิโก จาก 14 แปลงที่เปิดประมูล ซึ่งรัฐบาลบอกว่าได้สัก 30% ก็ประสบความสำเร็จแล้ว ผลปรากฏว่าประมูลสำเร็จเพียง 2 แปลง หรือ 14%

เกิดอะไรขึ้นกับการปฏิรูปของเม็กซิโก? โปรดติดตามตอนต่อไป