พัฒนาคุณภาพกฎหมายไทยด้วย RIA

โดย...เดือนเด่น นิคมบริรักษ์

กฎหมายเป็นเครื่องมือที่สำคัญในการดำเนินนโยบายของรัฐบาล และส่งผลกระทบต่อสังคมวงกว้าง แต่ที่ผ่านมากระบวนการออกกฎหมายของประเทศไทยยังมีปัญหาเรื่องคุณภาพ เนื่องจากขาดการรับฟังความคิดเห็นจากผู้มีส่วนได้เสียในการประเมินความจำเป็นและความคุ้มค่าของการออกกฎหมาย

ในประเทศที่พัฒนาแล้ว เช่น ประเทศในกลุ่มองค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD) ได้กำหนดให้มีการวิเคราะห์ผลกระทบของกฎหมาย หรือ RIA (Regulatory Impact Analysis) ขึ้นเพื่อ (1) พัฒนากระบวนการในการกำหนดกฎกติกาของภาครัฐ และ (2) ปรับปรุงกฎระเบียบของภาครัฐให้มีคุณภาพ

รูปแบบการดำเนินการที่สามารถแบ่งได้เป็น 2 ขั้น ขั้นแรก คือ การประเมิน “ความจำเป็นในการออกกฎหมาย”

ขั้นที่สอง คือ การประเมิน “ความคุ้มค่าของกฎหมายเมื่อเทียบกับทางเลือกอื่นๆ” ซึ่งให้ความสำคัญกับกระบวนการเปิดให้ผู้มีส่วนได้เสียร่วมแสดงความคิดเห็นเพื่อลดผลกระทบจากการบังคับใช้กฎหมายต่อกลุ่มผู้มีส่วนได้เสีย

สำหรับประเทศไทย RIA ไม่ใช่เรื่องใหม่ เพราะรัฐบาลได้กำหนดให้ใช้มาตั้งแต่ปี 2531 แล้ว และรูปแบบในการประเมินที่ใช้อยู่ในปัจจุบันก็เป็นไปตามมาตรฐานสากล ซึ่งมีตัวแบบจากองค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD) ซึ่งเป็นสมาคมของกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้ว แต่พบว่ายังมีปัญหาในเชิงปฏิบัติมากมาย ส่งผลให้กฎหมายไทยไม่มีคุณภาพอย่างที่ควรจะเป็น ดังจะเห็นได้จากงานวิจัยเรื่องการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมายของ ดร.เดือนเด่น และคณะ จากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ซึ่งแสดงให้เห็นว่า

1.กระบวนการในการจัดทำรายงานผล
กระทบของกฎหมายไทยยังขาดการรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียและสาธารณชน เนื่องจากหน่วยงานของรัฐใช้เวลาร่างกฎหมายถึงร้อยละ 80-90 ของเวลาทั้งหมด และจะมีการแลกเปลี่ยนข้อมูลและรับฟังความเห็นจากบุคคลภายนอกก็ต่อเมื่อมีร่างกฎหมายเรียบร้อยแล้วเท่านั้น ทำให้ไม่สามารถปรับปรุงแก้ไขกฎหมายได้เท่าใดนัก ต่างจากในประเทศที่พัฒนาแล้วที่จะมีการรับฟังความเห็นสาธารณะตั้งแต่ก่อนที่จะมีการร่างกฎหมายขึ้นมา เพื่อที่จะประเมินความจำเป็นในการที่จะมีกฎหมายและเพื่อกำหนดโครงสร้างและเนื้อหาสาระที่สำคัญของกฎหมาย

2.จากการสำรวจรายงาน RIA จำนวน 46 ฉบับ (ช่วงปี 2555-2556) ที่หน่วยงานของรัฐต่างๆ จัดทำขึ้น และเสนอต่อสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเพื่อประกอบการยกร่างกฎหมาย โดยพบว่ามีการจัดทำรายงานแบบ “ขอไปที” และมีลักษณะที่เรียกว่า “Tick the Box” หรือ “กากบาท” ว่าได้ “ทำแล้ว” เท่านั้น รวมถึงลักษณะของแบบรายงานการใช้ RIA ก็มีเพียงประมาณ 5 หน้า ไม่มีการอธิบาย วิเคราะห์ประเด็นอย่างละเอียด เช่น ในช่องที่ถามว่ามีทางเลือกอื่นนอกจากการออกกฎหมายหรือไม่ หน่วยงานผู้เสนอกฎหมายก็จะตอบเพียงว่า “ไม่มี” เท่านั้น

3.การประเมินผลกระทบของกฎหมายในประเทศไทยยังจำกัดเฉพาะกฎหมายที่เป็นพระราชบัญญัติเท่านั้น แต่กฎหมายระดับรอง เช่น พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ฯลฯ ที่มีผลกระทบต่อสาธารณชนในวงกว้างยังไม่มีการประเมินเหตุผลความจำเป็นและความคุ้มค่า ถึงแม้กฎหมายระดับรองดังกล่าวจะมีผลกระทบในวงกว้าง เนื่องจากมีรายละเอียดในการบังคับใช้มากกว่ากฎหมายระดับพระราชบัญญัติ

4.ประเทศไทยไม่มี “คู่มือการประเมินผลกระทบของกฎหมาย” จึงทำให้การประเมินที่มีอยู่ไม่เป็นไปตามมาตรฐาน โดยคู่มือที่ใช้อยู่ในปัจจุบันเป็นเพียงการกำหนดคำถามกว้างๆ ที่หน่วยงานของรัฐที่เป็นผู้เสนอต้องตอบ เช่น ร่างกฎหมายมีความจำเป็นเพียงใด ทางเลือกอื่นๆ มีอะไรบ้าง มีผลกระทบทั้งในทางบวกและทางลบต่อใครบ้าง ฯลฯ ทำให้ผู้ที่จัดทำรายงานไม่ชัดเจนว่าจะตอบอย่างไร เช่น การประเมินผลกระทบนั้นมีขอบเขตที่กว้างมาก เช่น อาจพิจารณาผลกระทบทางการคลังของรัฐบาล ผลกระทบต่อภาคธุรกิจ ต่อความมั่นคงของประเทศ ต่อสิ่งแวดล้อม ต่อผู้ที่มีรายได้น้อย ฯลฯ

ดังนั้น หากไม่มีกรอบและหลักวิธีการในการจัดทำการประเมินผลกระทบของกฎหมายแล้ว หน่วยงานราชการก็จะไม่สามารถทำรายงาน RIA ตามมาตรฐานสากลได้

5.ประเทศไทยยังขาดหน่วยงานที่ตรวจสอบคุณภาพของรายงานการประเมินผลกระทบของกฎหมาย ดังที่ได้กล่าวมาแล้วว่า รายงาน RIA ที่มีการจัดทำขึ้นโดยหน่วยงานที่นำเสนอร่างกฎหมายขาดรายละเอียดของการประเมิน ทำให้ไม่เป็นประโยชน์ในการพิจารณากฎหมายในรัฐสภา ทั้งนี้เนื่องจากขาดหน่วยงานที่จะตรวจสอบคุณภาพของรายงาน RIA ที่หน่วยงานของรัฐจัดทำขึ้น

เพื่อแก้ไขปัญหาข้างต้น คณะวิจัยได้เสนอแนะแนวทางการปรับปรุงกระบวนการในการออกกฎหมายทั้งหมด 3 ประการ ดังนี้

ประการแรก ปรับขอบเขตในการประเมินผลกระทบของกฎหมายให้บังคับใช้ RIA กับกฎหมายทุกลำดับชั้น ไม่ใช่เฉพาะกับกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติเท่านั้น โดยอาจเริ่มจากกฎหมายที่มีความสำคัญในเชิงเศรษฐกิจและสังคมก่อน เพื่อจำกัดปริมาณงานของหน่วยงานที่ต้องจัดทำและหน่วยงานที่ต้องตรวจสอบ

ประการที่สอง ให้จัดเวทีในการรับฟังความคิดเห็นทั้งหมด 3 ครั้ง คือ ก่อนที่จะมีการยกร่างกฎหมายหนึ่งครั้ง เพื่อประเมินความจำเป็นในการออกกฎหมายและประเมินทางเลือกอื่นๆ และเมื่อมีการยกร่างกฎหมายแล้วอีกสองครั้ง เพื่อประเมินผลประโยชน์และต้นทุนของทางเลือกต่างๆ รวมถึงร่างกฎหมายในภาพรวม

ประการสุดท้าย ผลักดันให้มีหน่วยงานกลางที่รับผิดชอบในการตรวจสอบคุณภาพของ RIA ที่หน่วยงานภาครัฐจัดทำประกอบในการเสนอกฎหมายที่ปลอดจากการแทรกแซงทางการเมือง