ระบบการเลือกตั้งแบบใหม่ ที่เสนอในร่างรัฐธรรมนูญ (2)

โดย...พรายพล คุ้มทรัพย์  สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ

ข.ระบบเลือกตั้งเก่ามีปัญหาอะไร?

ระบบการเลือกตั้งที่มีความบิดเบือนและความไม่เป็นธรรมมากที่สุดระบบหนึ่ง คือ ระบบที่เรียกว่า “ใครได้คะแนนสูงสุดเป็นผู้ชนะ” (หรือภาษาอังกฤษเรียกว่า First-Past-the-Post หรือ FPP) ในระบบการเลือกตั้งนี้ ผู้สมัครที่ได้คะแนนเสียงมากที่สุด คือ ผู้ชนะการเลือกตั้งในแต่ละเขต ไม่ว่าผู้สมัครนั้นจะได้คะแนนเสียงมากหรือน้อยกว่ากึ่งหนึ่งของคะแนนทั้งหมดก็ตาม

ดังนั้น จึงเป็นไปได้ว่าในภาพรวมพรรคการเมืองที่มีจำนวน สส.ได้รับการเลือกตั้งมามากที่สุด อาจจะไม่ได้รับคะแนนเสียงมากที่สุด และพรรคการเมืองแต่ละพรรคอาจมีสัดส่วนของจำนวน สส.ที่แตกต่างจากสัดส่วนของคะแนนเสียงก็ได้ ข้อบกพร่องนี้แสดงได้ในตัวอย่างที่อาจเกิดขึ้นได้จากการเลือกตั้งแบบ FPP โดยเป็นตัวเลขสมมติในตารางที่ 3 ซึ่งมีเขตเลือกตั้ง 10 เขต พรรคการเมือง 4 พรรค ส่งผู้สมัครลงเลือกตั้งในทุกเขต แต่ละเขตมีคะแนนเท่ากันที่ 100 เสียง

ผลปรากฏว่า พรรค E มีจำนวนผู้สมัครที่ได้รับการเลือกตั้งมากที่สุด คือ ชนะในเขตที่ 1 ถึง 6 แต่ว่าคะแนนที่พรรค E ได้รับสูงสุดในแต่ละเขตไม่ถึงกึ่งหนึ่งของคะแนนรวม ส่วนพรรค F ชนะการเลือกตั้งใน 3 เขต คือ เขต 7 8 และ 10 โดยมีคะแนนเกินกึ่งหนึ่งของคะแนนรวมในสองเขต พรรค G ชนะการเลือกตั้งในเขต 9 โดยมีคะแนนคิดเป็นร้อยละ 70 ของคะแนนรวมในเขตนั้น ส่วนพรรค H ไม่มีผู้สมัครที่ได้รับการเลือกตั้งเลย เมื่อรวมจำนวน สส.และคะแนนเสียงของแต่ละพรรคแล้วนำมาเปรียบเทียบกัน เราพบว่าสำหรับแต่ละพรรค สัดส่วนของจำนวน สส.และสัดส่วนของคะแนนเสียงมีความแตกต่างกัน

พรรค E ได้คะแนนไม่ถึงกึ่งหนึ่งของคะแนนรวมทั้งหมด (คือได้คะแนนร้อยละ 30) ได้จำนวน สส.มากกว่าครึ่ง คือ 6 คนจากทั้งหมด 10 คน ในทางตรงกันข้ามพรรคอื่นๆ กลับมีจำนวน สส.เป็นสัดส่วนที่น้อยกว่าสัดส่วนของคะแนนเสียงที่แต่ละพรรคได้รับ พรรคที่ได้รับผลกระทบในทางลบมากที่สุด คือ พรรค H ซึ่งได้รับคะแนนเสียงร้อยละ 13.7 ของคะแนนรวมทั้งหมด แต่ไม่มี สส.เข้าไปเป็นตัวแทนเลย ในระบบการเลือกตั้งที่ดี พรรค H ควรจะได้ สส.อย่างน้อย 1 คน (คือร้อยละ 10 ของจำนวน สส.ทั้งหมด)

ประเทศไทยใช้ระบบเลือกตั้งแบบ “คะแนนสูงสุดเป็นผู้ชนะ” มาโดยตลอด ตั้งแต่มีการเลือกตั้งภายใต้ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย จนกระทั่งเมื่อมีรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 จึงได้เปลี่ยนระบบการเลือกตั้งมาเป็นแบบคู่ขนาน คือมี สส. สองประเภทคู่กันไป (สส.แบ่งเขต และ สส.บัญชีรายชื่อ ตามที่ได้อธิบายไว้แล้ว)

ดังนั้น จึงกล่าวได้ว่าระบบการเลือกตั้งของไทยในอดีตมีแนวโน้มที่ทำให้ผลการเลือกตั้งมีความบิดเบือนและไม่เป็นธรรม คือ พรรคการเมืองแต่ละพรรคอาจมีจำนวน สส.ในสัดส่วนที่แตกต่างจากสัดส่วนของคะแนนเสียงที่ได้รับ เช่น เราอาจมีกรณี “พรรคที่มีจำนวน สส.เกินครึ่งหนึ่งของสภา อาจมีคะแนนเสียงไม่ถึงครึ่งหนึ่งของคะแนนรวม”

ค.ระบบการเลือกตั้งแบบใหม่ดีจริงไหม?

ระบบการเลือกตั้งแบบคู่ขนานที่นำมาใช้ตั้งแต่การเลือกตั้งในเดือน ม.ค. 2544 อาจลดความบิดเบือนในผลการเลือกตั้งลงได้บ้าง เพราะมี สส.แบบบัญชีรายชื่อซึ่งช่วยให้จำนวน สส.สอดคล้องกับคะแนนเสียงได้มากขึ้น แต่ก็ยังไม่สามารถขจัดความบิดเบือนดังกล่าวลงไปได้มากนัก

ปัญหานี้ยังหลงเหลืออยู่ ดูได้จากผลการเลือกตั้งในวันที่ 3 ก.ค. 2554 ดังปรากฏในตารางที่ 4  พรรคการเมืองที่ใหญ่ที่สุด คือ พรรคเพื่อไทย ซึ่งได้คะแนนเสียง 48.42% ของทั้งหมด ได้จำนวน สส. 265  คน จากทั้งหมด 500 คน คิดเป็นสัดส่วนถึง 53% แสดงว่าพรรคเพื่อไทยมีจำนวน สส.มากเกินไป เมื่อคำนึงถึงคะแนนเสียงที่ได้รับ พรรคภูมิใจไทย  พรรคชาติไทยพัฒนา  และพรรคพลังชล ก็มีจำนวน สส.มากเกินไปเช่นกัน โดยทั้งสามพรรคมีจำนวน สส.ในสัดส่วนที่สูงกว่าสัดส่วนของคะแนนเสียงที่ได้รับ  ในทางตรงกันข้าม พรรคประชาธิปัตย์  พรรครักประเทศไทย พรรครักษ์สันติ และพรรคมหาชน มีจำนวน สส.ในสัดส่วนที่ต่ำกว่าสัดส่วนของคะแนนเสียงที่ได้รับอย่างเห็นได้ชัด

เพื่อเป็นการทดสอบว่าระบบการเลือกตั้งแบบ MMP ที่เสนอในร่างรัฐธรรมนูญให้ผลการเลือกตั้งที่แตกต่างหรือไม่อย่างไรจากระบบการเลือกตั้งแบบคู่ขนาน ผมได้นำผลการลงคะแนนเสียงในการเลือกตั้ง สส.แบบทั่วไป เมื่อวันที่ 3 ก.ค. 2554 เอามาประยุกต์ใช้กับเกณฑ์ในระบบการเลือกตั้งแบบ MMP ตามที่กำหนดในมาตรา 103 ถึงมาตรา 107 ของร่างรัฐธรรมนูญ เดือน เม.ย. 2558 (จำนวน สส.แบ่งเขต 250 คน สส.บัญชีรายชื่อ 200–220 คน รวม 450–470 คน)    ดังนั้นหากมีการใช้ระบบการเลือกตั้งแบบ MMP ตามที่กำหนดในร่างรัฐธรรมนูญ และการลงคะแนนเสียงเป็นไปตามที่เกิดขึ้นจริงในวันที่ 3 ก.ค. 2558  ผลการเลือกตั้งจะเป็นไปตามที่ปรากฏในตารางที่ 5 สรุปผลได้ดังนี้

- โดยภาพรวม ระบบการเลือกตั้งแบบ MMP ทำให้จำนวน สส.ของพรรคต่างๆ มีสัดส่วนที่สะท้อนคะแนนบัญชีรายชื่อได้ดีกว่าระบบการเลือกตั้งแบบคู่ขนาน เช่น ภายใต้ระบบ MMP พรรคที่ใหญ่ที่สุดซึ่งได้คะแนนเสียง 48.42% จะได้จำนวน สส.เป็นสัดส่วนที่ใกล้เคียงกันคือ 48.02% แทนที่จะได้จำนวน สส.จริงในระบบคู่ขนานเป็นสัดส่วนถึง 53%  พรรคอื่นๆ ก็มีจำนวน สส.ที่สะท้อนคะแนนบัญชีรายชื่อได้ดีขึ้นเป็นส่วนใหญ่

- มักมีผู้กล่าวว่าระบบการเลือกตั้งแบบ MMP จะทำให้พรรคการเมืองขนาดใหญ่มีจำนวน สส.น้อยลง (เมื่อเทียบกับระบบการเลือกตั้งแบบคู่ขนาน) และทำให้พรรคการเมืองขนาดเล็กมีจำนวน สส.มากขึ้น  แต่ผลในตารางที่ 5 ชี้ว่าคำกล่าวนี้ไม่เป็นจริงเสมอไป พรรคเพื่อไทยมีจำนวน สส.ในสัดส่วนที่ลดลงจริง  แต่พรรคประชาธิปัตย์กลับมีจำนวน สส.ในสัดส่วนที่สูงขึ้น  พรรคขนาดกลาง (ภูมิใจไทย และชาติไทยพัฒนา) มีจำนวน สส.ในสัดส่วนที่ลดลง ในขณะที่พรรคขนาดเล็ก เช่น รักประเทศไทย และรักษ์สันติ จะมีจำนวน สส.ในสัดส่วนที่เพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ

- ภายใต้ระบบ MMP พรรคการเมืองขนาดเล็กหลายพรรคจะมีจำนวน สส.เป็นสัดส่วนที่สูงขึ้นเมื่อเทียบกับระบบคู่ขนาน  และจะมีพรรคการเมืองขนาดเล็กมาก ซึ่งไม่มี สส.ภายใต้ระบบคู่ขนานเดิม แต่กลับมี สส.ได้พรรคละ 1 คน ภายใต้ระบบ MMP  พรรคการเมืองขนาด “จิ๋ว” ที่มี สส.เพียงพรรคละ 1 คนเหล่านี้จะมีถึง 9 พรรค  ระบบ MMP ทำให้พรรคการเมืองที่มี สส.อยู่ในสภาผู้แทนราษฎรเพิ่มจากเดิม 11 พรรค เป็น 20 พรรค กว่าครึ่งหนึ่งมี สส.เพียง 1-2 คนเท่านั้น

- ในประเด็นที่ว่า “เมื่อระบบ MMP ทำให้พรรคการเมืองขนาดเล็กมีจำนวน สส.เป็นสัดส่วนที่สูงขึ้น  จึงมีโอกาสที่จะมีรัฐบาลผสมมากขึ้นกว่าเดิม” นั้น ผลการทดลองในตารางที่ 5 ชี้ว่าประเด็นดังกล่าวอาจจะเป็นจริงได้  แต่เป็นที่น่าสังเกตว่าพรรคการเมืองที่เข้าร่วมรัฐบาลหลังการเลือกตั้งปี 2554 มีจำนวน สส.รวมกัน 300 คน คิดเป็น 60% ของทั้งหมด หากพรรคการเมืองกลุ่มเดียวกันนี้จะร่วมมือกันภายใต้ระบบ MMP ก็จะมีจำนวน สส.รวมกัน 246 คน คิดเป็น 54% ของทั้งหมด (454 คน) และก็ยังสามารถจัดตั้งรัฐบาลผสมได้เหมือนเดิม แต่ก็อาจจะมีเสถียรภาพน้อยลง เพราะมีเสียงเกินครึ่งหนึ่งที่ลดลง

สรุปได้ว่า ระบบ MMP มีแนวโน้มที่จะทำให้เกิดรัฐบาลผสมได้มากขึ้น และอำนาจการต่อรองของพรรคการเมืองขนาดใหญ่อาจลดลง ทำให้การใช้ “อำนาจเผด็จการทางรัฐสภา” ลดลงตามที่กรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญได้ตั้งวัตถุประสงค์ไว้ อย่างไรก็ตาม ผมคิดว่าการมีพรรคการเมืองขนาดจิ๋ว (คือมี สส. 1–2 คน) เป็นจำนวนมาก ก็ไม่น่าจะเหมาะสม เพราะอาจจะทำให้เกิดปัญหาการซื้อขายเสียงกันในสภาผู้แทนราษฎร และทำให้เกิดความไร้เสถียรภาพทางการเมืองมากเกินไป แนวทางหนึ่งในการป้องกันปัญหานี้คือการกำหนดเกณฑ์ขั้นต่ำสำหรับพรรคการเมืองที่จะมี สส.ในสภาผู้แทนราษฎรได้ เช่น การกำหนดให้พรรคการเมืองต้องมี สส.แบบแบ่งเขต และ/หรือ สส.แบบบัญชีรายชื่อเป็นจำนวนอย่างน้อย 2 (หรือ 3) คน จึงจะสามารถมีที่นั่งในสภาผู้แทนราษฎรได้ ทั้งนี้เพื่อป้องกันไม่ให้มีพรรคการเมืองขนาดเล็กมากมี สส.ในสภาผู้แทนราษฎรมากเกินไป

อนึ่ง หลายประเทศที่ใช้ระบบ MMP ได้กำหนดเกณฑ์ขั้นต่ำดังกล่าวไว้  ประเทศเยอรมนีกำหนดให้พรรคการเมืองที่จะมี สส.ในรัฐสภา (Bundestag)  ต้องได้รับคะแนนเสียงบัญชีรายชื่อมากกว่า 5% หรือมี สส.แบบแบ่งเขตอย่างน้อย 3 คน เพราะไม่ต้องการให้มีพรรคการเมืองขนาดเล็กมากในรัฐสภา