สงครามแย่งน้ำ ภัยแล้งและการบริหารจัดการน้ำ (1)

โดย...สุวิทย์ คุณกิตติ

บทความนี้เป็นส่วนหนึ่งของงานวิจัยในหลักสูตรปริญญาเอกของผม ซึ่งจากการทำ Literature Review และการศึกษาวิจัย พบว่าการบริหารจัดการน้ำของประเทศไทยมีปัญหาเรื่องการขาดเอกภาพความเชื่อมโยงของนโยบายและโครงสร้าง(Structure and Policy Disconnect) ควรต้องเร่งรัดดำเนินการแก้ไขปัญหาเรื่องนี้ในทันที เพื่อให้เกิดเอกภาพและลดความซ้ำซ้อนของงาน คน และงบประมาณ

ปัญหาความเชื่อมโยงเรื่องนโยบายและการทำงานระหว่างหน่วยงานที่รับผิดชอบในการแก้ไขปัญหาเรื่องการบริหารจัดการน้ำซึ่งอยู่คนละกระทรวง ทำให้ขาดเอกภาพในการแก้ไขปัญหาการบริหารจัดการน้ำ การแบ่งงานความรับผิดชอบตามระเบียบและกฎหมายของแต่ละหน่วยงาน ทำให้การทำงานไม่บูรณาการกัน ต่างคนต่างทำงานที่รับผิดชอบในหน้าที่ตามที่ได้รับมอบหมาย แม้ว่าจะมีคณะกรรมการระดับชาติก็ไม่สามารถทำให้เกิดการบูรณาการกันได้ การใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดินและการแก้ไขปัญหาขาดประสิทธิภาพและซ้ำซ้อนสิ้นเปลือง จึงเกิดปัญหาซ้ำซากอย่างที่ปรากฏอยู่ในปัจจุบัน

โดยที่เรื่องนี้เป็นเรื่องเร่งด่วนต้องดำเนินการทันที นายกรัฐมนตรีควรใช้ ม.44 แยกหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับเรื่องน้ำทั้งหมดจากทุกกระทรวง ทบวง กรม มารวมกันจัดตั้งเป็น “กระทรวงทรัพยากรน้ำ” เพื่อให้เกิดเอกภาพและบูรณาการได้อย่างมีประสิทธิภาพ

ควรมีการปรับหน่วยงานที่จะมารวมกันเพื่อแบ่งงาน ความรับผิดชอบ คน และงบประมาณ ให้เกิดการเชื่อมโยง ลดความซ้ำซ้อน ซึ่งจะทำให้การทำงานมีประสิทธิภาพและเกิดประสิทธิผล สามารถแก้ไขปัญหาแบบยั่งยืนได้เสียที

ที่ผ่านมาการรวมหน่วยงานดังกล่าวไม่สามารถทำได้ เพราะฝ่ายการเมืองและข้าราชการประจำระดับสูงของแต่ละกระทรวงไม่อยากสูญเสียอำนาจและถูกลดความสำคัญลง จึงทำให้การบริหารจัดการน้ำใช้จ่ายงบประมาณไปเป็นจำนวนมาก แต่ก็ยังมีปัญหาซ้ำซากมาตลอด

จากการศึกษายังพบอีกว่า การแก้ไขที่ผ่านมาไม่ได้ทำตามแผนงานโครงการที่ได้ศึกษาไว้และไม่ได้เรียงตามลำดับความสำคัญ เป็นการแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้า เฉพาะพื้นที่ ต่างคนต่างทำ ใช้งบประมาณเป็นจำนวนมากแต่ไม่มีประสิทธิภาพ อีกทั้งยังละเลยไม่ใช้ความเชี่ยวชาญของบุคลากรและหน่วยงานที่มีประสบการณ์ในการบริหารจัดการน้ำ และจัดตั้งหน่วยงานใหม่ที่ทำงานซ้ำซ้อนกัน ทำให้สิ้นเปลืองทั้งคนและงบประมาณ เช่น เมื่อเกิดปัญหาภัยแล้งก็ส่งรถน้ำออกไปแจกน้ำ ขุดบ่อ และขุดเจาะบ่อน้ำบาดาล   น้ำท่วมก็ซื้อถุงทรายทำพนังกันน้ำ ซื้อเรือ จ่ายเงินชดเชย และจัดซื้อสิ่งของบรรเทาทุกข์เพื่อแจกจ่ายช่วยเหลือผู้ประสบภัย พักชำระหนี้ เป็นต้น ทำเช่นนี้ทุกปี

หากรวมตัวเงินที่ใช้จ่ายแล้วหมดไปในการแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าดังกล่าว จำนวนเงินทั้งหมดสามารถนำมาใช้เป็นค่าก่อสร้างในโครงการที่ได้สำรวจศึกษาความเป็นไปได้ในการแก้ไขปัญหาที่ต้นเหตุอย่างยั่งยืนได้

นอกจากนั้น Institutional Analysis ยังแสดงให้เห็นว่า การดำเนินการและการแก้ไขปัญหาที่ผ่านมาเน้นเรื่อง Formal Institution เพียงอย่างเดียว โดยไม่คำนึงถึง Informal Institution จึงทำให้การแก้ไขปัญหาขาดสมดุลและไม่สมบูรณ์

ปัญหาเรื่อง Water Balance ยังเป็นประเด็นที่ถูกมองข้าม ไม่ได้นำมาประกอบการพิจารณาในการบริหารจัดการน้ำ จากข้อมูลที่มีอยู่สามารถจัดทำ Model ในการบริหารจัดการน้ำอย่างเป็นระบบได้ เพื่อ
ให้เกิดการใช้น้ำอย่างประหยัด คุ้มค่า
มีประสิทธิภาพสูงสุดและทันเหตุการณ์

จากการศึกษายังพบอีกว่า แนวทางการแก้ไขปัญหาที่ผ่านมาแม้ว่าจะมีการอ้างถึงอุณหภูมิของประเทศไทยมีแนวโน้มที่จะสูงขึ้น กลางวันร้อน กลางคืนเย็นลง ความแตกต่างของอุณหภูมิระหว่างกลางวันกับกลางคืนมีมากขึ้น น่าจะมีความเป็นไปได้ว่า การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศหรือภาวะโลกร้อน ทำให้สภาพภูมิอากาศของประเทศไทยเปลี่ยนแปลงไป แต่ยังไม่มีผลการศึกษาถึงผลกระทบดังกล่าวอย่างรอบด้าน ทำให้การแก้ไขปัญหาไม่ครบวงจร

โดยเฉพาะเรื่องการเปลี่ยนแปลง Pattern การตกของฝน ซึ่งพบว่าภาพรวมอาจเห็นว่าปริมาณน้ำฝนไม่ได้เปลี่ยนแปลงไปมาก แต่ Pattern การกระจายตัวของฝนเปลี่ยนแปลงไป ทำให้เกิดปัญหาน้ำท่วมหนักและภัยแล้ง จากข้อมูลจะเห็นว่าปริมาณน้ำฝนในแต่ละช่วงมีการเปลี่ยนแปลงแทนที่จะกระจายเหมือนเมื่อก่อน กลับมีฝนตกหนักมากเป็นช่วงระยะเวลาสั้นๆ จึงทำให้น้ำท่วม แล้วก็ทิ้งช่วงเป็นระยะเวลานานทำให้เกิดภาวะแห้งแล้ง กระทบต่อฤดูการเพาะปลูกของเกษตรกร ซึ่งอาจต้องปรับตัวและมีการวิจัยเพื่อพัฒนาพันธุ์พืชที่รองรับการเปลี่ยนแปลงนี้ด้วย

เมื่อ Pattern ของฝนมีการเปลี่ยนแปลง การบริหารจัดการก็ต้องเปลี่ยนแปลงไปด้วย ตั้งแต่การปรับปรุงฟื้นฟูแหล่งเก็บกักน้ำตามธรรมชาติและการก่อสร้างแหล่งเก็บน้ำใหม่ ทั้งฝายแม้วตามแนวพระราชดำริเพื่อชะลอน้ำและทำให้เกิดการ Recharge กลับเข้าสู่ระบบธรรมชาติที่จะไปช่วยฟื้นฟูสภาพป่าให้เกิดความชุ่มชื้นและเจริญเติบโตขยายตัวได้ดีขึ้น ซึ่งเป็นพื้นที่ต้นน้ำลำธารและเติมกลับเข้าไปในแหล่งน้ำใต้ดิน

113 ปีของกรมชลประทาน สามารถพัฒนาพื้นที่ชลประทานทั้งประเทศได้เพียง 30.22 ล้านไร่ คิดเป็นร้อยละ 20 ของพื้นที่การเกษตรที่ทั้งประเทศมีจำนวน 149.2 ล้านไร่ ซึ่งส่วนใหญ่อยู่ในภาคกลาง ถึงแม้ว่ากรมชลประทานจะพยายามขยายพื้นที่เพื่อพัฒนาโครงการชลประทานเพิ่มเติม ไม่ว่าจะเป็นโครงการจัดรูปที่ดินที่มีการลงทุนปรับพื้นที่ให้ราบเสมอกันแล้วก่อสร้างคลองระบายน้ำเพื่อเพิ่มพื้นที่ชลประทานแล้วก็ตามแต่โครงการดังกล่าวก็ไม่ประสบความสำเร็จ จะสร้างแหล่งน้ำใหม่ก็ทำไม่ได้เต็มที่เพราะผลกระทบสิ่งแวดล้อม ที่ต้องมีการศึกษาผลดี ผลเสีย และผลตอบแทน ที่ต้องมีคำตอบชัดเจนว่าคุ้มค่ากับการลงทุนและผลกระทบที่เกิดขึ้นจริง

มีคำถามว่า ทำไมร้อยกว่าปีที่ผ่านมา กรมชลประทานจึงพัฒนาพื้นที่ชลประทานได้เพียงเท่านั้น คำตอบที่พบมีหลายเหตุผล  แต่จากการศึกษาวิจัยพบสาเหตุที่สำคัญและไม่เคยมีผลการศึกษามาก่อนก็คือ พื้นที่ราบลุ่มที่สามารถก่อสร้างพื้นที่ชลประทานระบบเปิดคือ การกระจายน้ำโดยระบบคลองส่งน้ำ ได้ทำไปจนครอบคลุมพื้นที่ที่เหมาะสมเกือบทั้งหมดแล้ว พื้นที่เกษตรน้ำฝนที่เหลือส่วนใหญ่อีก 120 ล้านไร่ กว่าร้อยละ 80 ของพื้นที่การเกษตรทั้งหมด จะเป็นพื้นที่สูงกว่าระดับที่จะสามารถส่งน้ำในระบบคลองส่งน้ำได้ ทำให้ไม่มีการก่อสร้างพื้นที่ชลประทานระบบคลองส่งน้ำเพิ่มเติมได้อีก

เนื่องจากประชากรส่วนใหญ่ของประเทศไทยยังอยู่ในภาคเกษตรกรรม ถึงแม้ว่าจะมีการพัฒนาอุตสาหกรรมจนก้าวหน้ามาระดับหนึ่งแล้ว แต่อุตสาหกรรมส่วนใหญ่ก็เป็นของทุนต่างชาติ ต้องนำเข้าเทคโนโลยี วัตถุดิบ แรงงาน และผลิตเพื่อการส่งออก ภาวะวิกฤตเศรษฐกิจที่เกิดจากผลกระทบภายนอกหลายครั้งได้แสดงให้เห็นแล้วว่า ประเทศไทยต้องพัฒนาเศรษฐกิจอย่าง
พอเพียงก่อน คือ ยืนอยู่บนขาของตัวเองอย่างมั่นคงให้ได้ แล้วผลกระทบจากภายนอกจะไม่มีผลอย่างรุนแรงกับประเทศไทย

ภาคอุตสาหกรรมก็ต้องพัฒนาต่อไป แต่ต้องส่งเสริมให้คนไทยเป็นเจ้าของและสร้างงานให้คนไทยมากขึ้น  รัฐบาลต้องให้ความสำคัญการพัฒนาภาคการเกษตรให้เข้มแข็งมั่นคงขึ้น เพราะการลดต้นทุน การเพิ่มผลผลิต การแปรรูป การพัฒนาอุตสาหกรรมการเกษตร นอกจากจะเป็นการเพิ่มผลผลิตมวลรวมของประเทศแล้ว ยังช่วยสร้างงาน สร้างอาชีพ สร้างรายได้ที่มั่นคงสม่ำเสมอให้คนไทและเป็นการแก้ไขปัญหาความยากจน ความเหลื่อมล้ำและปัญหาสังคม ที่เป็นต้นเหตุของความวุ่นวายในประเทศนี้

น้ำเป็นปัจจัยที่สำคัญและจำเป็นที่สุดต่อการดำรงชีพของคนไทย โดยเฉพาะการที่ได้ชื่อว่าเป็นประเทศเกษตรกรรม แม้แต่องค์การสหประชาชาติยังให้ความสำคัญกับเรื่องของน้ำ อาหาร และพลังงาน เพราะการพัฒนาและการขยายตัวของประชากรโลกที่เพิ่มขึ้น จะทำให้ความต้องการน้ำ อาหาร และพลังงานเพิ่มขึ้น จนอาจจะทำให้เกิดความขัดแย้งถึงขั้นเกิดสงครามแย่งชิงน้ำและอาหาร

ภัยแล้งที่กระทบกับประเทศไทย ก็ทำให้เกิดความขัดแย้งและแย่งชิงน้ำขึ้นแล้ว ผลการวิเคราะห์เรื่องนโยบายและแผนยุทธศาสตร์การบริหารจัดการน้ำ รวมทั้งข้อเสนอแนะแนวทางการแก้ไขปัญหา ทั้งกรณีเร่งด่วนที่สามารถทำได้ทันที และระยะยาว จะได้นำเสนอในบทความต่อไป