นักวิชาการฝรั่งเศสชี้วิกฤตรธน.อยู่ที่คนใช้

ผู้เชี่ยวชาญกม.ฝรั่งเศส ชี้ ร่าง กม.รธน. จะช่วยสร้าง สังคมปรองดองได้ แต่ก็ไม่สามารถแก้ปัญหาได้ทุกอย่างเช่นกัน

เมื่อเวลา 13.30 น. ที่กระทรวงการต่างประเทศ มีการจัดบรรยาพิเศษเรื่อง”ถอดบทเรียนการคลี่คลายวิกฤตการณ์ทางการเมืองสู่การปฏิรูปประเทศในระบบประชาธิปไตย กรณีศึกษาการร่างรัฐธรรมนูญในต่างประเทศ” โดยนายโดมินิค รุสโซ่ ศาสตราจารย์ด้านกฎหมายรัฐธรรมนูญ มหาวิทยาลัยปารีสที่ 1 โดยมีผู้เข้าร่วมรับฟัง อาทิ นาย วิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี  นายยงยุทธ ยุทธวงศ์ รองนายกรัฐมนตรี นายบวรศักดิ์ อุวรรณโณ ประธานคณะกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญ(กมธ.)  นางทัศนา บุญทอง รองประธานสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ(สปช.)คนที่ 2  นายเจษณ์ โทณวนิก กมธ.

โดยนายรุสโซ่ กล่าวบรรยายตอนหนึ่งว่า เรามักคิดกันว่ากฏหมายเป็นปัจจัยรองในการแก้ไขปัญหาเมื่อมีวิกฤตการณ์ทางการเมือง แต่กลับมองว่าปัจจัยด้านอื่นเช่น สังคมวิทยา ความสัมพันธ์ระหว่างผู้มีอำนาจทางการเมือง นั้นมีความสำคัญมากกว่า ส่วนตัวคิดว่ากฎหมายโดยเฉพาะกฎหมายรธน. มีบทบาทสำคัญมากเมื่อสังคมประสบปัญหา เพราะกฎหมายเป็นการวางหลัก กฎเกณฑ์ กลไก และเครื่องมือที่เราสามารถใช้ได้ ไม่ว่าประเทศใดในโลก กฎหมายจะช่วยแก้ปัญหาได้ ในเรื่องของรัฐธรรมนูญ จะเป็นหลักสากลเป็นที่ยอมรับในทุกสังคม

“ขอเปรียบเทียบรัฐธรรมนูญ กับการผลิตรถยนต์ การผลิตรถยนต์ทั่วโลกนั้นเหมือนกันคือ ต้องมี เครื่องยนต์ พวงมาลัย เบรค คันเร่ง ซึ่งสิ่งสำคัญคือการเขียนรธน.ต้องมี คันเร่ง ที่เปรียบเป็นรัฐบาล และต้องมีเบรค เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดอุบัติเหต เพื่อให้เกิดความสมดุล หากไม่มีคันเร่งประเทศก็เดินหน้าไม่ได้ แต่ถ้าคันเร่งเพียงอย่างเดียว ประเทศก็อาจจะเดินหน้าไปเร็วเกินไปจนทำให้กิดปัญหา ในทุกประเทศต้องพยายามหาความสมดุลระหว่างการเดินไปข้างหน้าและการหยุดพัก การวางกลไกลรธน.ก็เป็นแบบเดียวกัน ต้องมีการหาสถาบันหรือองค์กรเพื่อทำให้สังคมเดินหน้าอย่างสมดุล” นายรุสโซ่ กล่าว

ผู้เชียวชาญฝรั่งเศส กล่าวต่อไปว่า สังคมแตกแยกกันได้บางช่วงเวลา แต่สังคมก็สามารถที่จะปรองดองกันโดยใช้กฎหมายรธน.เป็นเครื่องมือ รธน.เป็นการออกแบบกลไกทำให้สังคมสงบสุขและสมดุล ดังนั้นเวลานี้ประเทศไทยมีการยกร่างรธน. ถือว่าเป็นช่วงเวลาสำคัญในการบริหารประเทศ เพราะต้องหาโครงสร้างให้กับประเทศ วางกฎเกณฑ์ในการสร้างหรือฟื้นฟูประเทศ รธน.เป็นการจัดระเบียบเกมทางการเมืองให้เป็นไปอย่างเรียบร้อย

นายรุสโซ่ กล่าวอีกว่า รธน.เป็นบ่อเกิดของรัฐหรือประเทศ เวลาเกิดวิกฤตการณ์ในประเทศ สิ่งแรกที่ผู้เกี่ยวข้องกับวิกฤตนั้นจะเสนอคือ การยกร่างรธน เช่นเดียวกัน เมื่อ คศ.1789 มีการปฏิวัติใหญ่ในประเทศฝรั่งเศส สิ่งแรกที่นักปฏิวัตทำคือการยกร่างรัฐธรรมนูญ เพื่อวางโครงสร้างของสังคมใหม่ ซึ่งเป็นปรากฎการณ์สากลในทุกประเทศ บทบาทของรธน. ตนมองได้3 แง่มุม คือ 1.รธน.เป็นปัจจัยที่ทำให้เกิดวิกฤต 2. รัฐธรรมนูญอาจทำให้ก้าวข้าม หรืออกจากวิกฤตนั้นได้ และ 3. รธน.จะสามารถบริหารจัดการวิกฤตนั้นได้

นายรุสโซ่ ยกตัวอย่าง รธน.ของฝรั่งเศสว่า บ่อยครั้งที่เกิดปัญหาในการดำเนินงานขององค์กรทางการเมือง เพราะบทบัญญัติมีความคลุมเครือ โดยเฉพาะการแบ่งแยกอำนาจหน้าที่ระหว่างประธานาธิบดีและ โดยรธน.ไม่เขียนอำนาจหน้าที่ของฝ่ายบริหารทั้งสองอย่างชัดเจน ซึ่งทำให้เกิดความขัดแย้ง ถือเป็นปัญหาเชิงโครงสร้าง นอกจากนี้การเขียนรัฐธรรมนูญจะต้องคำนึงถึงเรื่องความรับผิดทางการเมืองด้วย

นายรุสโซ่ กล่าวอีกว่า การเขียนรัฐธรรมนูญนอกจากเรื่องโครงสร้างแล้ว ยังมีเรื่องระบบการเลือกตั้งด้วย ที่จะต้องคำนึงถึง ที่จะต้องให้เกิดเสถียรภาพในการบริหารงานในรัฐบาล เพราะเป็นตัวกำหนดว่าต่อไปการเล่นเกมการเมืองจะเป็นอย่างไร เช่นระบบการเลือกตั้งแบบฝรั่งเศสที่ใช้เสียงข้างมาก แต่เลือก2 ครั้ง จนทำให้เกิดการเมืองสองพรรคใหญ่ ซึ่งอาจจะดูเหมือนไม่ยุติธรรม แต่มีประสิทธิภาพ หรือจะเลือกตั้งแบบสัดส่วน ที่อาจจะดูเป็นธรรมแต่ไม่มีประสิทธิภาพ เพราะรัฐบาลจะไม่มีเสถียรภาพทางการเมือง 

 “ระบบเลือกตั้งมีความสำคัญ เราต้องเลือกว่าจะเอาอะไรระหว่างระบบที่ไม่เป็นธรรมแต่มีประสิทธิภาพ หรือระบบที่เป็นธรรมแต่ไม่มีประสิทธิภาพ แต่ระบบการเลือกตั้งแบบผสมแบบเยอรมัน ที่พยายามหาวิธีสร้างเสถียรภาพให้กับรัฐบาล ระบบการเลือกตั้งเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้สถาบันการเมืองสามารถเดินหน้าต่อไปได้ ซึ่งจุดนี้เป็นสิ่งที่กมธ.ต้องพึงสังวรณ์ ต้องคิดว่ารธนเมื่อยกร่างแล้วต้องนำไปใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพ” นายรุสโซ่ กล่าวแนะกมธ.ผู้ยกร่างรัฐธรรมนูญ

นายรุสโซ่ กล่าวอีกว่า รธน.จะเป็นเครื่องมือแก้ไขวิกฤตได้ โดยยึดเอาประสบการณ์ในอดีตมาทบทวน ส่วนการร่างรัฐธรรมนูญของแต่ละประเทศจะใช้เวลาเท่าไหร่นั้นไม่สามารถระบุได้ตายตัว บางประเทศสามเดือน บางประเทศ สองปี ระยะเวลาที่เหมาะสมจะขึ้นอยู่กับบริบททางการเมืองในขณะนั้น แต่หากเราใช้เวลาในการร่างยาวนาน ห่างจากจุดเริ่มต้นของหารัฐประหารเท่าไหร่ สถานการณ์ก็จะมีความสำคัญน้อยลง การร่างรัฐธรรมนูญอาจะทำให้ความจำเกี่ยวกับเหตุการณ์นั้นเลือนไป และเรื่องระยะเวลากับร่างรัฐธรรมนูญนั้นจะส่งผลต่อคุณภาพ

นายรุสโซ่ กล่าวอีกว่า รธน.ที่จะสามารถบริหารจัดการวิกฤตได้  เช่นการเขียนร่างรัฐธรรมนูญ ให้มีการทำประชามติ เพื่อให้เกิดความชอบธรรม และให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจแก้ปัญหต่างๆในชาติ หรือการเขียนรัฐธรรมนูญ ให้มีอำนาจเช่นเดียวกับมาตรา 44 ของไทยในขณะนี้ โดยมีที่มาและคล้ายคลึงกัน กับมาตรา 16 ของรัฐธรรมนูญฝรั่งเศส ที่จะรวบรวมอำนาจทุกอย่างไว้ที่ประธานาธิบดี แต่ทั้งนี้ จะต้องมีความชัดเจนที่จะใช้ เช่น ระยะเวลา หรือ ใช้เพื่อสถานการณ์ความมั่นคงของชาติ เท่านั้น

นายรุสโซ่ กล่าวทิ้งท้ายการบรรยายว่า บทบาทรัฐธรรมนูญไม่สามารถแก้ไขความขัดแย้งได้ทุกเรื่อง แต่กฎหมายจะช่วยให้หยุดคิดพิจารณาเรื่องต่างๆอยู่ในกรอบ การร่างรัฐธรรมนูญจำเป็นต้องร่างให้เอื้อต่อเหตุการณ์ในอนาคต สามารถปรับแก้วิกกฤตทางการเมืองได้ รธน.เป็นแค่ข้อความเท่านั้น แต่อยู่กับการใช้ข้อความนั้นอย่างไร ผู้ที่เกี่ยวข้องต้องพยายามร่างกฎหมายให้ประชาชนมีอิสรภาพในทางการเมืองด้วย

จากนั้น นายรุสโซ่ ตอบคำถามจากตัวแทนผู้เข้ารับฟัง เช่น กมธ. สปช. และสนช. โดยคำถามแรกถามว่าการจัดทำประชามติ ร่างรธน จะทำให้ประชาชนยอมรับมากขึ้นหรือไม่ นายรุสโซ่ กล่าวว่า การทำประชามติจะสร้างความชอบธรรม โดยจะเป็นต้นทุนที่ดีทางการเมือง เนื่องจากประชาชนยอมรับ และทำให้เห็นว่า รธน.ดังกล่าวไม่ใช่เพียงแค่ความเห็นชอบของผู้เชี่ยวชาญหรือนักการเมืองฝ่ายเดียว

ถามต่อว่า หลักการร่างรธน ต้องจำกัดเรื่องอะไรบ้างเป็นสำคัญ นายรุสโซ่ กล่าวว่า ทุกประเด็นเป็นเรื่องสำคัญทั้งสิ้น รธน.ต้องกำหนดทุกเรื่องที่เป็นปัญหาของสังคม แต่ต้องแยกแยะเรื่ององค์กร สถาบัน การดำเนินการต่างๆ เช่น ความเป็นอิสระขององค์กรตุลาการ หลักกฎหมายแรงงาน หรือแม้แต่รูปแบบการกระจายหรือรวมอำนาจก็ตาม

ข้อสักถามที่ว่า จะเขียน รธน.จะช่วยให้ประชาชนเข้าใจสิทธิหน้าที่อย่างไร โดยให้ประชาชนรู้สึกว่าตนเป็นเจ้าของอำนาจการปกครอง นายรุสโซ่ กล่าวว่า รธน. จำเป็นต้องมีโอกาสให้ไว้สำหรับพลเมืองหรือประชาชนที่มีความรู้สึกว่ารธนเป็นของเขา ไม่ใช่เป็นเพียงของนักการเมืองหรือของผู้ร่างรธน.เท่านั้น หากรธน.อยู่ภายนอกของสังคมประชาชนจะไม่รู้จักใช้รธน. จะมีวิธีการใช้ชีวิตอยู่ภายนอกกรอบรธน. ซึ่งจะเป็นอันตราย โดยรธน.ต้องมีกลไก ที่ทำให้ประชาชนสามารถเข้าถึงรธน.และสามารถใช้รธน.นั้นได้ เพื่อปกครองตนเองทั้งจากฝ่ายบริหาร ฝ่ายตุลาการ ก็ตาม

ถามว่า จะรู้ได้อย่างไรว่าการร่างรธน.นั้นจะนำไปสู่วิกฤตและสัญญาณใดที่จะบ่งชี้ว่านำไปสู่การเกิดวิกฤต นายรุสโซ่ กล่าวว่า เป็นปัญหายากที่จะตอบ ยากที่จะบอกได้ล่วงหน้าว่า รธน.จะนำไปสธู่วิกฤตหรือไม่ เพราะทุกอย่าขึ้นอยู่กับการใช้ว่าจะใช้รธน. นั้นอย่างไร รธน.อาจเขียนดีสมบูรณ์แบบ และไม่ว่ารธน.ฉบับไหน วันใดวันหนึ่งอาจเกิดวิกฤตขึ้นได้ทั้งนั้น อยู่ที่สถานการณ์นั้นๆ

ถามต่อว่า การมีส่วนร่วมของประชาชนในการตรวจสอบอำนาจรัฐ ทำอย่างไร นายรุสโซ่กล่าวว่า การควบคุมการตรวจสอบอำนาจรัฐโดยประชาชนถูกแบ่งเป็นสองแบบคือ 1. การควบคุมทางการเมืองโดยประชาชน สามารถแสดงความเห็นต่อนโยบายของรัฐบาลได้ในเวลาต่อมา ประชาชนจะสามารถประเมินผลงานของผู้มีอำนาจนั้นๆได้ เวลามีการเลือกตั้งอีกครั้งเมื่อครบวาระ 2.การตรวจสอบผ่านทางกฎหมาย ประชาชนสามารถเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมได้ เช่นสามารถยื่นเรื่องตรวจสอบต่อศาลรธนได้โดยตรง เพราะประชาธิปไตยคือ การปกครองที่เคารพสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชน