สถาบันกำนัน-ผู้ใหญ่บ้าน กับร่างรัฐธรรมนูญ

ตามที่ ยงยศ แก้วเขียว นายกสมาคมกำนันผู้ใหญ่บ้านแห่งประเทศไทย พร้อมด้วยตัวแทนกำนัน-ผู้ใหญ่บ้าน ประมาณ 30 คน ได้ยื่นหนังสือต่อ เทียนฉาย กีระนันทน์ ประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) และบวรศักดิ์อุวรรณโณ ประธานกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ เพื่อขอให้ยกเลิกมาตรา 82 (3) มาตรา 284 (5) และมาตรา 285 เพราะจะเป็นการกระทบพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์อย่างมิบังควร ในการแต่งตั้งข้าหลวงประจำจังหวัด หรือผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งเป็นข้าราชการแผ่นดิน และทำหน้าที่ดูแลประชาชนแทนพระเนตรพระกรรณ อีกทั้งยังไม่อาจแก้ปัญหาประเทศชาติและประชาชนได้เลย มีแต่จะก่อให้เกิดความวุ่นวาย ไร้ความเป็นธรรม เกิดการทุจริตภาษีประชาชนทุกหย่อมหญ้า ไร้การควบคุมตรวจสอบถ่วงดุล บ้านเมืองเสียหายใหญ่หลวงเนื่องจากเกิดการเล่นพรรคพวก ผลประโยชน์เพื่อเข้าสู่อำนาจผู้บริหาร อปท.ระดับจังหวัด และระดับภาค ซึ่งจะมาจากการเลือกตั้ง เกิดการแย่งภาษีงบประมาณแผ่นดิน ทรัพยากรชาติ แย่งชิงประชาชน รวมทั้งแย่งชิงดินแดน ซึ่งทั้ง 3 มาตราจะทำให้ไม่มีข้าราชการส่วนภูมิภาคและข้าราชการส่วนปกครอง ซึ่งรวมไปถึงกำนัน-ผู้ใหญ่บ้านที่เป็นรากฐานของแผ่นดินและประชาชนโดยแท้จริง

ซึ่งมาตราดังกล่าวมีสาระสำคัญ คือ มาตรา 82 รัฐต้องดำเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ และต้องจัดระบบงานราชการและงานของรัฐอย่างอื่น ดังต่อไปนี้ (3) กระจายอำนาจ และจัดภารกิจ อำนาจหน้าที่ และขอบเขตความรับผิดชอบที่ชัดเจน ระหว่างราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น รวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรบริหารท้องถิ่นขนาดใหญ่ มาตรา 284 ให้มีการปฏิรูปด้านการบริหารราชการแผ่นดินตามแนวทางดังต่อไปนี้ (5) ให้มีองค์กรบริหารการพัฒนาภาคทำหน้าที่สนับสนุนการพัฒนาจังหวัดต่างๆ ที่ตั้งอยู่ในภาคและกำกับดูแลหน่วยงานของรัฐในพื้นที่ จัดทำแผนและบริหารงบประมาณแบบพื้นที่เพื่อดำเนินการพัฒนาภาค ซึ่งไม่ซ้ำซ้อนกับงานของจังหวัดและองค์กรบริหารท้องถิ่น ประสานการพัฒนา พื้นที่บริหารงานระหว่างราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ให้เกิดการพัฒนาอย่างบูรณาการและยั่งยืน มาตรา 285 ให้มีการปฏิรูปด้านการบริหารท้องถิ่นตามแนวทางดังต่อไปนี้ (1) ตรากฎหมายและจัดให้มีกลไกที่จำเป็นสำหรับการจัดตั้งองค์กรบริหารท้องถิ่นเต็มพื้นที่จังหวัดให้เสร็จสมบูรณ์ภายในหนึ่งปีนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ และดำเนินการจัดตั้งองค์กรบริหารท้องถิ่นดังกล่าวขึ้นในพื้นที่ที่มีความพร้อมและเหมาะสมโดยเร็ว (2) ให้มีคณะกรรมการการกระจายอำนาจแห่งชาติ เพื่อกำหนดนโยบาย กำหนดมาตรฐานกลาง และขับเคลื่อนการกระจายอำนาจอย่างมีเอกภาพ

หากพินิจการเมืองให้ดีจะพบว่าเป็นความเข้าใจของสถาบันกำนัน-ผู้ใหญ่บ้านว่าจะมีการยุบสถาบันกำนัน-ผู้ใหญ่บ้าน และการปกครองส่วนภูมิภาค โดยนำแนวคิดของการปกครองส่วนท้องถิ่นเข้ามาแทน นักวิชาการชาวฝรั่งเศส Charles de Montesqieu ได้ให้ความรู้เกี่ยวกับรัฐธรรมนูญว่า “จำเป็นจะต้องดูเจตนารมณ์แห่งกฎหมาย” TheSpirit of law ว่าส่อไปในทางใด เป็นการใช้อำนาจในลักษณะใด และเพื่อใคร พบว่าสถาบันกำนัน-ผู้ใหญ่บ้าน เป็นเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองท้องที่ตามกฎหมาย พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. 2457 มีเจตนารมณ์สำคัญต้องการให้เป็นหัวหน้าระดับหมู่บ้านที่คอยบำบัดทุกข์บำรุงสุขให้กับราษฎร แก้ปัญหาเฉพาะหน้าที่สำคัญคือถืออำนาจทางการปกครองเป็นเครื่องมือ โดยต้องเป็นนักประสานงานสิบทิศกับส่วนงานราชการต่างๆ 20 กระทรวง 200 กว่ากรม และการปกครองส่วนท้องถิ่นทุกระดับ ซึ่งปัจจุบันศักยภาพของสถาบันกำนัน-ผู้ใหญ่บ้าน เป็นที่ประจักษ์และยอมรับจากประชาชนอย่างปฏิเสธไม่ได้ว่าประชาชนพึ่งพาอาศัยได้อย่างดี และรัฐบาลก็มอบนโยบายสาธารณะนำไปสู่การปฏิบัติได้อย่างมีประสิทธิภาพ

กอปรกับระดับการศึกษาของผู้ดำรงตำแหน่งกำนัน-ผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล สารวัตรกำนัน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน ก็มีระดับถึงปริญญาตรีแล้วหลายพันคน โดยความร่วมมือระหว่างกระทรวงมหาดไทยกับมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชจัดให้มีหลักสูตรรัฐประศาสนศาสตรบัณฑิต แขนงวิชาบริหารรัฐกิจ วิชาเอกการบริหารการปกครองท้องที่ ซึ่งได้ผลิตบัณฑิตไปแล้ว 2,367 คน และกำลังศึกษาในระดับปริญญาตรี หลักสูตร 4 ปี อีก 3,000 คน ดังนั้น การเป็นสถาบันที่เข้มแข็งและมีเครือข่ายยึดโยงกันทั้งประเทศ จึงเป็นพลังอำนาจที่สำคัญต่อการปฏิรูปประเทศทุกมิติ ดังนั้นการลดบทบาทหรือยุบรวม หรือเปลี่ยนแปลงสถานภาพไปจากเดิมย่อมเท่ากับเป็นการจุดไฟให้เกิดความขัดแย้งทางการเมืองตามมาได้อาจนำไปสู่ความรุนแรงได้เช่นกัน ทั้งนี้ตามหลักสถาบันกำนัน-ผู้ใหญ่บ้าน ภายใต้ระบอบรัฐธรรมนูญนิยมจะทำหน้าที่เสมือนผู้ตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐและท้องถิ่น เพื่อให้เกิดการถ่วงดุลกันอย่างเหมาะสมรวมถึงเป็นผู้ส่งสาร ข้อมูล ความรู้ความเข้าใจนโยบายของรัฐบาลได้ถึงลูกถึงคนเข้าถึงประชาชนในพื้นที่ได้อย่างทะลุทะลวงทำให้รัฐธรรมนูญมีเสถียรภาพมากขึ้น

ดังนั้น การปฏิรูปด้านการบริหารราชการแผ่นดินจำเป็นต้องยึดหลักการข้างต้นให้หนักแน่นว่าสถาบันกำนัน-ผู้ใหญ่บ้าน เปรียบเสมือนหัวหน้ากลุ่มประชาชนระดับหมู่บ้านที่พร้อมรับใช้รัฐบาลเป็นตัวเชื่อมประสานให้เกิดสมดุลระหว่างการปกครองส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น ดังนั้นกรรมาธิการยกร่างสมควรต้องชี้แจงเรื่องนี้ให้กระจ่างให้เกิดความไว้วางใจสูงสุดกับสถาบันกำนัน-ผู้ใหญ่บ้าน เพื่อให้เกิดเป็นแรงสนับสนุนให้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้ผ่านอย่างสง่างาม หากมิเช่นนั้นแล้วหัวหน้าราษฎรระดับหมู่บ้านทั้ง 70,000 กว่าหมู่บ้าน 7,000 กว่าตำบล อาจลุกฮือขึ้นมาขัดขวางการปฏิรูปทั้งหมดก็ว่าได้...มีของดีแล้วใช้ให้เป็นครับ