บทเรียนนโยบายอุดหนุนภาคเกษตร

โดย...จิรวัฒน์ ชนะ และดวงทิพย์ ศิริกาญจนารักษ์

ต้องยอมรับว่าภาคเกษตรมีความเปราะบางมากกว่าภาคเศรษฐกิจอื่น ไม่ว่าจากทั้ง (1) ปัจจัยด้านการผลิต ซึ่งปริมาณผลผลิตเป็นไปตามวัฏจักรของฤดูกาลเพาะปลูก และขึ้นอยู่กับภาวะทางธรรมชาติที่ไม่สามารถควบคุมได้ เช่น ปริมาณน้ำและสภาพภูมิอากาศ

(2) ปัจจัยด้านการจำหน่าย ซึ่งสินค้าเกษตรเน่าเสียง่าย ไม่เหมาะกับการสะสมสินค้าคงคลัง และต้นทุนขนส่งสินค้าสูงเมื่อเทียบกับสินค้าอื่น

นอกจากนี้ ผลผลิตและราคาสินค้าเกษตรยังอ่อนไหวต่อราคาในตลาดโลกซึ่งมีความผันผวนสูง เหตุผลเหล่านี้ทำให้เกษตรกรมีรายได้ไม่สม่ำเสมอ ขณะเดียวกันภาคเกษตรเป็นแหล่งทำมาหาเลี้ยงชีพของคนจำนวนมาก และเป็นหลักประกันด้านความมั่นคงด้านอาหารให้กับพลเมืองในประเทศ จึงทำให้รัฐบาลหลายประเทศจำเป็นต้องเข้ามาช่วยเหลือ

มาตรการอุดหนุนภาคเกษตรถูกนำมาใช้ ทั้งในกลุ่มประเทศที่กำลังพัฒนาซึ่งภาคเกษตรมีบทบาทต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจสูง และกลุ่มประเทศพัฒนาแล้วซึ่งมีพื้นที่ทางการเกษตรน้อยและมีมูลค่าสูงเทียบเท่าพื้นที่พาณิชยกรรม

บทความนี้มีจุดมุ่งหมายเพื่อศึกษาพัฒนาการของมาตรการอุดหนุนภาคเกษตรในต่างประเทศ เพื่อทำความเข้าใจถึงประสิทธิภาพ ข้อดีและข้อด้อยของมาตรการต่างๆ รวมถึงนัยต่อการเสนอแนะเชิงนโยบายการให้ความช่วยเหลือภาคเกษตรของไทยในอนาคต

1.แนวทางและประสิทธิภาพของนโยบายภาคเกษตรในต่างประเทศ มาตรการอุดหนุนภาคเกษตรได้ถูกนำมาใช้เพื่อลดความผันผวนของรายได้เกษตรกร แบ่งเป็น 2 แนวทางหลัก

1.1 มาตรการการช่วยเหลือทางตรง (Direct Payment) โดยรัฐบาลให้เงินช่วยเหลือแก่เกษตรกรบนพื้นฐานของราคาและผลผลิตเป็นสำคัญ ได้แก่

การพยุงราคาตลาด (Market Price Support) เป็นมาตรการที่ใช้มานานและแพร่หลาย โดยรัฐกำหนดราคารับซื้อสินค้าเกษตรแล้วเก็บเข้าโกดัง และหากรัฐระบายสินค้าเกษตรออกมาขายทั้งตลาดในประเทศและต่างประเทศ จะส่งผลให้ราคาสินค้าตกต่ำลง

นอกจากนี้ เพื่อสนับสนุนให้ผู้บริโภคในประเทศซื้อสินค้าเกษตรที่รัฐระบายออกมา รัฐบาลจึงตั้งอัตราภาษีนำเข้าสินค้าเกษตรไว้สูง เพื่อจูงใจผู้บริโภคในประเทศให้ซื้อสินค้าที่รัฐบาลระบายออกมาแทนสินค้านำเข้า

วิธีการดังกล่าวทำให้กลไกราคาในการจัดสรรทรัพยากรภาคเกษตรบิดเบือนไปและได้ผลเพียงระยะสั้นเท่านั้น ทั้งยังใช้งบประมาณสูง เนื่องจากรัฐต้องรับภาระในการบริหารสต๊อกสินค้าเกษตร ซึ่งโดยปกติแล้วเน่าเสียง่าย และมีความเสี่ยงด้านราคาที่มีความอ่อนไหวสูง

การจ่ายเงินชดเชย (Deficiency Payments) เมื่อราคาตลาดต่ำกว่าราคาเป้าหมาย เป็นมาตรการที่มีการใช้กันอย่างแพร่หลาย รองลงมาจากมาตรการการพยุงราคาตลาด โดยรัฐจ่ายเงินชดเชยให้กับเกษตรกรหากราคาตลาดของสินค้าเกษตรต่ำกว่าราคาที่รัฐกำหนดเป็นเป้าหมายไว้ และรัฐจ่ายเงินชดเชยเท่ากับปริมาณผลผลิตคูณกับส่วนต่างของราคาตลาดและราคาเป้าหมาย

อย่างไรก็ดี แม้รูปแบบการจ่ายเงินชดเชยจะมีประสิทธิภาพที่สูงกว่าการพยุงราคาตลาดจากภาระงบประมาณที่น้อยกว่า แต่ยังคงเป็นการบิดเบือนของกลไกราคา เพราะปริมาณเงินที่รัฐอุดหนุนให้เกษตรกรจะเพิ่มขึ้นเมื่อราคาตลาดตกต่ำ ซึ่งอาจจูงใจให้เกิดการผลิตเพิ่ม นำมาสู่ผลผลิตล้นตลาด และจะเป็นปัจจัยให้ราคาตกต่ำในระยะยาว

1.2 มาตรการช่วยเหลือทางอ้อม (Indirect Payment หรือ Decouple Payment) เป็นความช่วยเหลือของรัฐให้เกษตรกรมีรายได้ที่สม่ำเสมอแทนการแทรกแซงราคาตลาด ได้แก่

การจ่ายเงินช่วยเหลือเป็นสัดส่วนกับพื้นที่เพาะปลูก (Area Payment) เป็นวิธีการที่รัฐจ่ายเงินช่วยเหลือเกษตรกรคิดเป็นสัดส่วนของพื้นที่เพาะปลูกในกรณีที่รายได้ของเกษตรกรลดลงจากราคาผลผลิตที่ต่ำกว่าราคาที่กำหนด โดยปริมาณเงินชดเชยไม่ขึ้นอยู่กับราคาตลาด แต่ขึ้นอยู่กับขนาดพื้นที่เพาะปลูก

นอกจากนี้ หากช่วงเวลาใดที่ผลผลิตเกษตรกรรมบางประเภทออกสู่ตลาดจำนวนมาก รัฐจะให้เงินกับเกษตรกรที่เพาะปลูกผลผลิตชนิดนั้นให้หยุดเพาะปลูกชั่วคราว วิธีดังกล่าวสามารถกำหนดปริมาณผลผลิตไม่ให้ออกสู่ตลาดมากเกินไป รวมถึงมีการจำกัดปริมาณเงินช่วยเหลือตามพื้นที่เพาะปลูกสูงสุดที่รัฐกำหนด

การอุดหนุนการจัดซื้อปัจจัยในการผลิต (Subsidies to Purchased Inputs) เป็นวิธีที่รัฐจ่ายเงินช่วยเหลือเกษตรกรทางด้านปัจจัยการผลิต เช่น ปุ๋ย สารเคมี น้ำมันเชื้อเพลิง และเครื่องจักร หรือให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีในการจัดซื้อปัจจัยในการผลิต

นโยบายประกันสินค้าเกษตร (Crop Insurance) เป็นมาตรการอุดหนุนเพื่อประกันความเสี่ยงหากเกษตรกรสูญเสียรายได้หรือผลผลิต โดยรัฐอุดหนุนค่าเบี้ยประกันให้กับเกษตรกร ซึ่งขึ้นอยู่กับระดับความคุ้มครองที่เกษตรกรต้องการ และโดยส่วนใหญ่รัฐมักเน้นการช่วยเหลือเกษตรกรรายย่อยในสัดส่วนที่มากกว่าเกษตรกรรายใหญ่

นโยบายพัฒนาพื้นที่เพาะปลูกในชนบท (Rural Development) รัฐให้ความสำคัญกับการเพาะปลูกควบคู่ไปกับการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม เพื่อเน้นการพัฒนาภาคเกษตรให้มีความยั่งยืนและพัฒนาศักยภาพทางการแข่งขันของเกษตรกร รวมถึงส่งเสริมให้มีการเพาะปลูกที่หลากหลาย เพื่อกระจายความเสี่ยงและปรับปรุงคุณภาพดิน ประกอบกับพัฒนาคุณภาพผลิตภัณฑ์และสนับสนุนการผลิตสินค้าที่มีมูลค่าสูง เช่น การผลิตแบบอินทรีย์ (Organic Agriculture) เนื่องจากมาตรการช่วยเหลือทางตรง เช่น การพยุงราคาตลาดและการจ่ายเงินชดเชยเป็นแรงจูงใจให้เกษตรกรเพิ่มปริมาณการเพาะปลูก

ขณะที่มาตรการช่วยเหลือทางอ้อมเพื่อสนับสนุนรายได้ แม้เป็นนโยบายที่ลดแรงจูงใจในการเพาะปลูก แต่อาจละเลยการใช้พื้นที่ให้เกิดประโยชน์สูงสุด และทำให้สิ่งแวดล้อมได้รับความเสียหาย

อย่างไรก็ดี มาตรการช่วยเหลือทางอ้อมต้องใช้เวลานานจึงเห็นผล และอาจไม่ได้รับความนิยมสำหรับการเป็นเครื่องมือทางการเมือง อีกทั้งรัฐยังต้องแบกรับภาระต้นทุนการบริหารจัดการที่สูงในการสำรวจและประเมินพื้นที่เพาะปลูก และยังทำให้เกษตรกรขาดแรงจูงใจในการพัฒนาประสิทธิภาพและลดต้นทุนการผลิตด้วยตนเอง

ฉบับหน้าเรามาดูนโยบายการดูแลภาคเกษตรในต่างประเทศเพื่อเปรียบเทียบกัน