การเลือกตั้งเป็น‘สิทธิ’ที่พลเมือง‘มีหน้าที่’ต้องใช้

โดย...สติธร ธนานิธิโชติ สถาบันพระปกเกล้า

คำถามที่ว่า การออกไปใช้สิทธิลงคะแนนเลือกตั้งของคนไทยยังต้องกำหนดให้เป็น “หน้าที่” หรือไม่ หรือที่จริงแล้ว รัฐธรรมนูญควรบัญญัติรับรองให้การเลือกตั้งเป็น “สิทธิ” ที่ประชาชนสามารถตัดสินใจได้เองว่าจะรักษาสิทธินั้นโดยการออกไปลงคะแนนเสียงเลือกตั้งหรือไม่ก็ได้โดยไม่มีบทลงโทษ

ดูเหมือนว่าคำตอบสุดท้ายในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่กำลังร่างกันอยู่ในขณะนี้ คือ การบัญญัติให้การออกไปลงคะแนนเลือกตั้งเป็น “สิทธิทางการเมือง” อย่างหนึ่งที่พลเมืองไทยมีหน้าที่ใช้ “โดยสุจริตและมุ่งถึงประโยชน์ส่วนรวม”

นั่นหมายความว่า ประเทศไทยกำลังจะยกเลิกหลักการการออกเสียงลงคะแนนโดยบังคับ หรือที่ในภาษาอังกฤษใช้คำว่า Compulsory Voting ที่ใช้มาตั้งแต่ปี 2540 และหันกลับไปใช้หลักการเลือกตั้งถือตามความสมัครใจที่ประเทศประชาธิปไตยในโลกส่วนใหญ่ใช้กันอยู่ และประเทศของเราเองก็เคยใช้ก่อนปี 2540

การออกเสียงลงคะแนนโดยบังคับ (Compulsory Voting หรือ Mandatory Voting) เป็นประเด็นสำคัญอย่างหนึ่งในการศึกษาระบบการเลือกตั้ง และวิธีการในการให้ประชาชนออกมาใช้สิทธิเลือกตั้ง

การออกเสียงลงคะแนนโดยบังคับ ถ้าพิจารณาจากแนวความคิด พบว่าเป็นการพิจารณาถึงประเด็นการมีส่วนร่วมในการเลือกตั้งของสองแนวความคิดระหว่างฝ่ายหนึ่งที่เห็นว่าการเลือกตั้งคือ “สิทธิของความเป็นพลเมือง (right of citizenship)” หรือ “ความรับผิดชอบของพลเมือง (citizen’s civic responsibility)” ที่ประชาชนมีสิทธิในการเลือกที่จะไปหรือไม่ไปลงคะแนนเสียงเลือกตั้งได้ตามความสมัครใจของแต่ละคน กับอีกฝ่ายหนึ่งที่มองว่าการเลือกตั้งเป็น “หน้าที่ของพลเมือง” (citizen’s duty) ที่ต้องมีการบังคับให้ไปออกเสียงลงคะแนน โดยการบัญญัติการบังคับดังกล่าวไว้ในรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายการเลือกตั้งโดยชัดแจ้ง นอกจากนี้ในบางประเทศมีการกำหนดบทลงโทษสำหรับผู้ที่ไม่ไปออกเสียงลงคะแนน (non-voters หรือ absents) ไว้ด้วย  

จากการรวบรวมของเครือข่ายความรู้ด้านการเลือกตั้ง (ACE Electoral Knowledge Network) พบว่า ในปัจจุบันมีประเทศที่ใช้การออกเสียงลงคะแนนโดยบังคับไม่มากนัก โดยมีใช้ทั้งสิ้น 29 ประเทศ แบ่งเป็นประเทศที่กำหนดให้การออกเสียงลงคะแนนโดยการบังคับในกฎหมายการเลือกตั้ง 8 ประเทศ และประเทศที่กำหนดให้การออกเสียงลงคะแนนโดยการบังคับในรัฐธรรมนูญ 8 ประเทศ ประเทศที่มีการออกเสียงลงคะแนนโดยบังคับในรัฐธรรมนูญและกฎหมายเลือกตั้ง 11 ประเทศ ประเทศที่กำหนดให้การออกเสียงลงคะแนนโดยบังคับแต่ไม่มีมาตรการลงโทษ 1 ประเทศ และประเทศที่กำหนดให้การออกเสียงลงคะแนนโดยบังคับในบางพื้นที่ 1 ประเทศ ในขณะที่ประเทศส่วนใหญ่มักกำหนดให้การออกเสียงลงคะแนนเป็นไปตามความสมัครใจ 192 ประเทศ

การบังคับให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งออกมาใช้สิทธิลงคะแนนในเกือบทุกประเทศมักดำเนินการควบคู่กับการลงโทษ ซึ่งสามารถแบ่งระดับความเข้มข้นของการบังคับและการกำหนดบทลงโทษที่ประเทศต่างๆ นำมาใช้ได้อย่างน้อย 5 ระดับ ประกอบด้วย

1) การบังคับใช้อย่างเข้มงวดมาก (Very Strict) ได้แก่ มาตรการและการบังคับใช้ในประเทศบราซิล ออสเตรเลีย สิงคโปร์ เปรู

2) การบังคับใช้อย่างเข้มงวด (Strict) ได้แก่ มาตรการและการบังคับใช้ในประเทศโบลิเวีย นาอูรู ไทย (ตามรัฐธรรมนูญ 40
และ 50)

3) การบังคับใช้อย่างปานกลาง (Moderate) ได้แก่ มาตรการและการบังคับใช้ในประเทศเบลเยียม ลักเซมเบิร์ก ตุรกี ไซปรัส ชิลี ลิกเตนสไตน์ ฟิจิ เอกวาดอร์ ปารากวัย

4) การบังคับใช้น้อย (Very Moderate) ได้แก่ มาตรการและการบังคับใช้ในประเทศปานามา กรีซ อาร์เจนตินา

5) ไม่มีการบังคับใช้ (None) ได้แก่ มาตรการและการบังคับใช้ในประเทศอียิปต์ ฮอนดูรัส เอลซัลวาดอร์ คอสตาริกา โดมินิกัน เวเนซุเอลา เม็กซิโก

การบังคับให้ประชาชนออกมาใช้สิทธิโดยมีการกำหนดโทษที่หลายประเทศนำมาใช้ นับว่าได้ผลดีในระดับหนึ่ง โดยเฉพาะการเพิ่มขึ้นของสัดส่วนผู้ออกมาใช้สิทธิลงคะแนน ที่ปรากฏชัดว่าประเทศที่ใช้การออกเสียงลงคะแนนโดยการบังคับและบังคับใช้อย่างจริงจัง มีสัดส่วนของผู้ออกไปใช้สิทธิลงคะแนนโดยเฉลี่ยสูงกว่าประเทศที่ใช้การออกเสียงลงคะแนนโดยการบังคับ แต่มิได้บังคับใช้อย่างจริงจัง และประเทศที่กำหนดให้การออกเสียงลงคะแนนเป็นไปตามความสมัครใจ ร้อยละ 12 และร้อยละ 18 ตามลำดับ

อย่างไรก็ตาม การบังคับให้ประชาชนออกไปใช้สิทธิโดยมีการกำหนดโทษอาจสร้างผลกระทบเชิงลบได้เช่นกัน เช่น การบังคับให้ประชาชนที่ไม่สนใจการเมืองและมีข้อมูลไม่เพียงพอเกี่ยวกับวิธีการเลือกตั้ง ผู้สมัคร หรือพรรคการเมืองทำให้สัดส่วนของบัตรเสียในบางประเทศเพิ่มสูงขึ้น หลังจากที่นำมาตรการมาบังคับใช้ รวมถึงภาระหน้าที่ของรัฐหรือผู้จัดการเลือกตั้งในการตรวจสอบติดตามเพื่อลงโทษผู้ไม่ออกมาลงคะแนนทำให้กระบวนการเลือกตั้งมีความล่าช้า และสิ้นเปลืองงบประมาณมากขึ้น

ดังนั้น รัฐบาลหรือหน่วยงานที่ใช้มาตรการนี้ต้องมีความพร้อมในการจัดการเลือกตั้งที่ครอบคลุมทุกพื้นที่ และประชากรเพื่ออำนวยความสะดวกผู้มาใช้สิทธิ รวมถึงจะต้องมีรูปแบบวิธีการลงคะแนนเสียงที่หลากหลายเพื่ออำนวยความสะดวกแก่ประชาชน เช่น การลงคะแนนเสียงนอกพื้นที่ การลงคะแนนเสียงแบบอิเล็กทรอนิกส์ การลงคะแนนเสียงทางไปรษณีย์ เป็นต้น