ส่องจุดอ่อน จุดแข็ง ‘ร่างรัฐธรรมนูญ’

โดย...เลอลักษณ์ จันทร์เทพ

เหลืออีกไม่กี่ชั่วโมง ร่างรัฐธรรมนูญร่างแรกจำนวน 315 มาตรา ซึ่งผ่านการปลุกปั้นโดยคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ จะเข้าสู่การอภิปรายของสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ระหว่าง
วันที่ 20-26 เม.ย. ว่าจะมีข้อเสนอให้ปรับปรุงแก้ไขอะไรหรือไม่ ก่อนมีการลงมติเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบในช่วงต้นเดือน ส.ค.

ห้วงเวลาสำคัญที่กำลังมาถึง  ดร.ปริญญา เทวานฤมิตรกุล อาจารย์ประจำภาควิชากฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ชี้ให้เห็นจุดอ่อนจุดแข็งไว้อย่างน่าสนใจ 

 “ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ไม่บังคับให้ สส.ต้องสังกัดพรรค และมีการประกันเสรีภาพในการทำหน้าที่ผู้แทนปวงชน รวมถึงมีความจริงจังในการสร้างประชาธิปไตยภายในพรรคการเมือง ตรงนี้ถือว่ามาถูกทางแล้วครับ” อาจารย์ปริญญา ให้ความเห็นข้อดีของร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

สำหรับคำถามว่าระบบเลือกตั้งแบบใหม่ คือ ระบบสัดส่วนผสม จะช่วยให้การเมืองไทยดีขึ้นอย่างไร อาจารย์ปริญญา ตอบว่า “ระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วนผสมมีจุดแข็ง คือ จะทำให้เกิดสภาผู้แทนราษฎร ที่พรรคทุกพรรคมี สส.ตรงความเป็นจริง นั่นหมายความว่ารัฐบาลที่ตั้งขึ้นมาจะเข้มแข็งตามความเป็นจริง ส่วนฝ่ายค้านก็จะเข้มแข็งตามความเป็นจริง ซึ่งจะทำให้การถ่วงดุลในสภาดีขึ้น”

เมื่อใช้ระบบสัดส่วนผสม พรรคแต่ละพรรคได้คะแนนจากประชาชนมากี่เปอร์เซ็นต์ก็จะได้ สส.ตามเปอร์เซ็นต์นั้น ทำให้พรรคกลางๆ และพรรคขนาดเล็กก็จะมีที่นั่งมากขึ้น แต่ปัญหาคือทำให้ยากที่จะมีพรรคใดได้ สส.เกินครึ่ง รัฐบาลก็จะเป็นรัฐบาลผสม แล้วจะเกิดปัญหาไปอีกทาง คือ รัฐบาลไม่เข้มแข็งหรือไม่ อาจารย์ปริญญา ตอบว่า “พรรคใดจะได้ สส.เท่าไหร่ เป็นเรื่องที่ประชาชนจะกำหนดครับ แต่ก็ถูกที่ว่าแนวโน้มจะเกิดรัฐบาลผสม เพราะระบบเลือกตั้งแบบนี้จะทำให้คนกล้าเลือกพรรคที่ 3 พรรคที่ 4 มากกว่าถูกบีบให้ต้องเลือกแค่ 2 พรรคใหญ่เหมือนที่ผ่านมา ถามว่ารัฐบาลผสมมีปัญหาหรือไม่ ประเทศเยอรมนีตั้งใจให้รัฐบาลเป็นรัฐบาลผสมเลยครับ จึงเลือกใช้ระบบนี้ เพราะอยากให้สภาสะท้อนความเป็นจริง และการเมืองมีการประนีประนอมกัน ไม่ใช่การเมืองแบบแบ่งขั้วให้เหลือ 2 พรรคใหญ่ แล้วการเมืองแบบเหลือ 2 พรรคใหญ่ก็ไม่ได้ดีจริงหรอกครับ เพราะทำให้เกิดการแบ่งข้างทะเลาะกันมาก”

ส่วนจุดอ่อนของร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ อาจารย์ปริญญา ระบุว่ามี 2 เรื่อง คือ นายกรัฐมนตรีไม่ต้องเป็น สส. และเรื่องของวุฒิสภาที่มีอำนาจมาก “เรื่องการกำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็น สส. เกิดขึ้นหลังจากเหตุการณ์พฤษภา 2535 เพราะเป็นประเด็นที่ต่อต้าน พล.อ.สุจินดา คราประยูร ว่าไม่ชอบธรรมเพราะไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง และสืบทอดอำนาจเพราะตัวเองเป็นคนยึดอำนาจ จึงมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญให้นายกฯ ต้องเป็น สส. แล้วรัฐธรรมนูญ 2540 และรัฐธรรมนูญ 2550 ก็เดินตามแนวทางนี้มาตลอด เจตนาจริงๆ คือ ต้องการกันทหารออกไป ไม่ต้องการให้เข้ามายุ่ง คือ ต้องการให้ประชาชนสามารถเลือกรัฐบาลกันเอง ถ้าทหารจะยุ่งต้องลาออกมาลงเลือกตั้งไปเลยครับ”

ประเทศส่วนใหญ่ที่ไม่เขียนว่านายกฯ ต้องเป็น สส. เพราะเขาไม่มีปัญหาแบบนี้ แต่ประเทศไทยเคยมีปัญหามาแล้วหลายครั้ง ถ้าไม่เขียนให้นายกฯ ต้องเป็น สส. คนจะรู้สึกว่าเป็นการเปิดช่องให้เกิดการสืบทอดอำนาจ “ที่พูดนี้ไม่ใช่ในแง่มุมวิชาการอย่างเดียว แต่พูดในแง่การเมือง และความรู้สึกของคนจำนวนไม่น้อยที่เขาก็รอรัฐธรรมนูญจะออกมาอย่างไร ผมเห็นว่าควรกำหนดให้นายกฯ ต้องเป็น สส. ส่วนเรื่องในตอนฉุกเฉินก็ให้เป็นเรื่องฉุกเฉินไป ต้องไม่ใช่สถานการณ์ปกติ อย่างไรก็ตาม ตอนนี้ได้มีการแก้ไขแล้ว คือกรณีปกตินายกฯ ต้องเป็น สส. ถ้าจะเอาคนนอกต้องใช้เสียง สส. 2 ใน 3 อันนี้ก็ถือว่าดีขึ้น คนคงรับได้มากขึ้น”

ส่วนจุดอ่อนเรื่องวุฒิสภาที่มีอำนาจมาก อาจารย์ปริญญา กล่าวว่า “ผมว่าเราควรตั้งคำถามก่อนว่า วุฒิสภามีไปทำไม สหรัฐอเมริกาและเยอรมนี ที่มีวุฒิสภาเพราะประเทศเขาเป็นสหพันธรัฐ จึงต้องมีหลักประกันให้มลรัฐว่า กฎหมายของสหพันธรัฐที่ออกมา ถ้าจะกระทบต่อประโยชน์ของมลรัฐ ต้องให้ตัวแทนมลรัฐเห็นชอบเสียก่อน อเมริกาและเยอรมนีที่มีวุฒิสภาก็เพราะประเทศเขาเป็นสหพันธรัฐครับ”

แต่ประเทศไทยเป็นรัฐเดี่ยว จึงต้องตอบคำถามก่อนว่า มีความจำเป็นต้องมีสภาที่สองหรือไม่ “ประเทศที่เป็นสภาเดี่ยวมี 114 ประเทศ ส่วนประเทศที่เป็นสภาคู่มีเพียง 80 ประเทศเท่านั้น แล้วถ้าไปดูพัฒนาการของประเทศต่างๆ จะเห็นได้ว่าประเทศที่เคยมีวุฒิสภา หลายประเทศก็ยกเลิกไปเพราะเห็นว่าไม่จำเป็น และสิ้นเปลืองงบประมาณ ส่วนประเทศที่มีวุฒิสภาต่อไปก็มักจะเปลี่ยนให้มาจากการเลือกตั้งโดยตรง อย่างประเทศญี่ปุ่น เป็นต้น”

แต่อาจารย์ปริญญาก็เห็นว่า ไม่จำเป็นที่ สว.จะต้องมาจากการเลือกตั้งโดยตรงเสมอไป “สว.ของอังกฤษไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง แต่อำนาจมีน้อยครับ คือถ้าอำนาจมีไม่มาก จะมาจากการสรรหาหรือเลือกตั้งทางอ้อมก็ไม่เป็นไร แต่ถ้าอำนาจมีมากก็ควรต้องมาจากการเลือกตั้งโดยตรง เมื่อประเทศไทยตัดสินใจที่จะเป็นสภาคู่ โดยให้เหตุผลว่าต้องถ่วงดุลอำนาจสภาผู้แทน แต่ถ้าไม่ต้องการให้มาจากการเลือกตั้ง ก็ต้องให้อำนาจ สว.น้อยลง หรือถ้าจะให้อำนาจมาก ก็ต้องให้มาจากการเลือกตั้ง ไม่เช่นนั้นจะมีความชอบธรรมในการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งได้อย่างไร”

อาจารย์ปริญญา ชี้ให้เห็นถึงบทเรียนในอดีตว่า “เหตุการณ์ในปี 2534-2535 ที่นักศึกษาออกมาประท้วง ก็เพราะรัฐธรรมนูญ 2534 ให้ สว.มีอำนาจมาก แต่มาจากการแต่งตั้ง จึงเกิดการต่อต้านรัฐธรรมนูญ แล้วก็กลายเป็นการต่อต้านรัฐบาลเมื่อผู้ยึดอำนาจสืบทอดอำนาจ ตรงนี้ควรจะเป็นบทเรียนให้เรา แต่อย่างไรก็ตาม ตอนนี้คณะกรรมาธิการยกร่างฯ ได้มีการเปลี่ยนแปลงให้มี สว.มาจากการเลือกตั้งจังหวัดละคนแล้ว ก็ถือว่าดีขึ้น”