สัดส่วนผู้หญิงทางการเมืองในร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

โดย...บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์ และธีรดา ศุภะพงษ์

ข้อพิจารณาเรื่องกำหนดสัดส่วนโควตาผู้หญิงในทางการเมืองเป็นประเด็นที่มีข้อถกเถียงกันมากในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ มีการพิจารณาในคณะกรรมาธิการยกร่างฯ มาแล้ว 3 รอบ และได้ข้อสรุปเมื่อวันที่ 31 มี.ค. 2558 ที่ผ่านมา

1.แนวทาง/รูปแบบการกำหนดเรื่องการดำรงตำแหน่งของผู้หญิง

มาตรการที่ใช้กันอย่างแพร่หลายในประเทศต่างๆ เพื่อส่งเสริมบทบาททางการเมืองของผู้หญิง คือ ระบบโควตา (Gender Quota) เนื่องจากเป็นมาตรการที่เห็นผลได้ค่อนข้างชัดเจน โดยทั่วโลกใช้ระบบโควตาสำหรับผู้หญิงที่นิยมใช้กันมี 3 ประเภท ได้แก่

1) โควตาแบบสงวนหรือสำรองที่นั่งเป็นการเฉพาะสำหรับผู้หญิง (Reserved seats) ประเทศที่ใช้ระบบนี้ คือ อินเดีย รวันดา ยูกันดา อัฟกานิสถาน บังกลาเทศ อียิปต์ เป็นต้น โดยเป็นการสงวนหรือสำรองตำแหน่ง หรือที่นั่งในสภานิติบัญญัติให้ผู้หญิงโดยเฉพาะ เช่น ในอินเดียมีการสงวนที่นั่งทั้งผู้หญิงและชนเผ่าต่างๆ ในสภาหมู่บ้านและหน่วยท้องถิ่น ซึ่งปกครองตนเองเป็นสัดส่วน 1 ใน 3 ของสมาชิกสภาทั้งหมด

2) โควตาให้ผู้สมัครผู้หญิงตามที่กฎหมายบังคับ (Legal candidate quotas) ประเทศที่ใช้ระบบนี้ คือ อาร์เจนตินา ฝรั่งเศส เม็กซิโก อิตาลี เนปาล กรีซ รวันดา เป็นต้น โดยมีการบัญญัติบังคับไว้เป็นกฎหมายให้พรรคการเมืองต้องจัดโควตาสำหรับกลุ่มสตรี หรือคนกลุ่มน้อยในการส่งผู้สมัครรับการเลือกตั้ง เช่น ฝรั่งเศส มีกฎหมายกำหนดให้พรรคการเมืองต้องส่งผู้สมัครชายและหญิงในสัดส่วนร้อยละ 50 ในทุกๆ เขตเลือกตั้ง โดยมีบทลงโทษด้านการเงินหากพรรคการเมืองไม่ปฏิบัติตาม

3) โควตาแบบสมัครใจโดยพรรคการเมือง (Political party quotas voluntary) เป็นการเปิดให้พรรคการเมืองใช้โควตาสำหรับผู้หญิงโดยสมัครใจ เช่น ในสวีเดน และนอร์เวย์ ไม่ได้บังคับในกฎหมาย ไม่ได้กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ แต่ให้พรรคการเมืองต้อง “คำนึงถึง” ความเสมอภาคของหญิงชาย (เหมือนรัฐธรรมนูญปี 2540 และ 2550 ของไทย)

การกำหนดระบบโควตาอาจกำหนดอยู่ในรัฐธรรมนูญ หรือในกฎหมายเลือกตั้งหรือทั้งสองระดับมีประเทศที่มีการกำหนดสัดส่วนเพศเฉพาะในรัฐธรรมนูญรวม 35 ประเทศ (แบบสงวนที่นั่ง 19 ประเทศ แบบให้มีผู้สมัครผู้หญิง 16 ประเทศ) มีประเทศที่กำหนดสัดส่วนเพศทั้งในรัฐธรรมนูญและกฎหมายเลือกตั้ง 27 ประเทศ (แบบสงวนที่นั่ง 12 ประเทศ แบบให้มีผู้สมัครผู้หญิง 15 ประเทศ) และมีประเทศที่กำหนดสัดส่วนผู้หญิงเฉพาะในกฎหมายเลือกตั้ง 55 ประเทศ (แบบสงวนที่นั่ง 15 ประเทศ แบบให้มีผู้สมัครผู้หญิง 55 ประเทศ)

2.ข้ออภิปรายของคณะกรรมาธิการยกร่างฯ

คณะกรรมาธิการยกร่างฯ ได้อภิปรายกันอย่างกว้างขวางในหลากหลายแง่มุมเกี่ยวกับการกำหนดสัดส่วนผู้หญิงในทางการเมืองทั้งในเชิงข้อดีและข้อห่วงกังวล สรุปสาระสำคัญได้ ดังนี้

ข้อดี เป็นมาตรการส่งเสริมผู้หญิงให้มีบทบาททางการเมือง ซึ่งจะทำการดำเนินงานทางการเมืองมีคุณภาพมากขึ้น เช่น ผู้หญิงให้ความสำคัญต่อมิติทางสังคมและการพัฒนา อาทิ การดูแลด้านสุขภาพ เด็ก ผู้สูงอายุ การจัดการศึกษา ความมั่นคงทางอาหาร, จะเพิ่มโอกาสและลดความขัดแย้ง แสวงหาทางออก สร้างความสมานฉันท์ เนื่องจากธรรมชาติของเพศหญิงมีความละเอียดอ่อน

ข้อห่วงกังวล ส่วนใหญ่กังวลต่อการกำหนดโควตาที่นั่งให้ผู้หญิงในองค์กรบริหารท้องถิ่น เช่น เป็นการเลือกปฏิบัติ ขัดกับหลักการความเสมอภาคและเท่าเทียมระหว่างเพศ จำกัดสิทธิของผู้เลือกตั้งที่จะเลือกผู้สมัครได้โดยอิสระ เพิ่มโอกาสให้เครือญาตินักการเมือง ผู้มีอิทธิพลเข้าสู่ตำแหน่งทางการเมืองได้ง่ายโดยอาศัยโควตาเรื่องเพศ

3.ข้อมูลสถิติที่น่าสนใจเกี่ยวกับผู้หญิงในทางการเมือง

จากข้อมูลของกระทรวงมหาดไทยในเดือน มี.ค. 2558 มีจำนวนผู้หญิงที่ดำรงตำแหน่งนายกฯ ในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกรูปแบบ (อบจ. เทศบาล อบต. ฯลฯ) รวม 512 คน จากจำนวนผู้บริหารท้องถิ่นทั้งหมด 7,546 คน คิดเป็นสัดส่วนที่ค่อนข้างต่ำ คือ ร้อยละ 6.78 สำหรับสมาชิกสภาท้องถิ่น มีผู้หญิงดำรงตำแหน่งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกรูปแบบเป็นจำนวนรวม 24,150 คน จากจำนวนสมาชิกสภาท้องถิ่นรวม 143, 563 คน หรือคิดเป็นร้อยละ 16.82

ในการเลือกตั้งระดับชาติจำนวนผู้หญิงที่ได้รับการรับเลือกเป็น สส.แบบแบ่งเขตมีสัดส่วนเพิ่มขึ้นอย่างช้าๆ ในการเลือกตั้ง สส.เป็นทางการทั่วไปปี 2544 มีสัดส่วน สส.ผู้หญิง 9.75% เพิ่มเป็น 11.75% ในการเลือกตั้งปี 2548  เพิ่มเป็น 12.25% ในการเลือกตั้งปี 2550 และเพิ่มเป็น 15.47%

ในการเลือกตั้งครั้งล่าสุดในปี 2554 แนวโน้มการเพิ่มจำนวน สส.ผู้หญิงเกิดขึ้นในลักษณะเดียวกันกับ สส.แบบบัญชีรายชื่อ คือเป็นไปอย่างช้าๆ จากการเลือกตั้ง สส.เป็นทางการทั่วไปปี 2544 มีสัดส่วน สส.ผู้หญิง 7% ในปี 2548 ลดลงเป็น 6% ต่อมาเพิ่มขึ้นเป็น 8.75% ในปี 2550 และเพิ่มเป็น 16.8% ในการเลือกตั้งปี 2554 (มีข้อควรสังเกตด้วยว่ามีปัจจัยที่อาจมีผลจากกรณีพรรคการเมืองใหญ่ถูกยุบและกรรมการพรรคถูกเพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง)

4.วิเคราะห์ข้อดี-ข้อด้อยของการกำหนดสัดส่วนผู้หญิงในทางการเมือง

ในบทความ Quota Project : Global Database of Quotas for Women ได้ชี้ให้เห็นถึงประเด็นสำคัญของการกำหนดสัดส่วนหญิงชายในระบบการเมืองของนานาประเทศ ซึ่งมีข้อดีและข้อด้อย เช่น

ข้อดี กำหนดสัดส่วนสำหรับผู้หญิงนั้นไม่ได้เป็นการเลือกปฏิบัติ แต่เป็นมาตรการแก้ปัญหาที่ผู้หญิงไม่สามารถเข้าถึงระบบการเมืองอย่างเป็นธรรม ประสบการณ์ของผู้หญิงจำเป็นในกระบวนการทางการเมืองสามารถส่งเสริมให้เกิดพัฒนาการทางประชาธิปไตยได้ ทำให้กระบวนการคัดเลือกผู้สมัครโปร่งใสเป็นระบบมากขึ้น

ข้อด้อย การกำหนดสัดส่วนขัดกับหลักของการให้โอกาสทุกๆ คนอย่างเท่าเทียม เนื่องจากเป็นการให้ความสำคัญกับผู้หญิงมากกว่าผู้ชาย, เป็นการจำกัดสิทธิในการตัดสินใจว่าจะเลือกใครเข้าไปเป็นผู้แทน, ผู้สมัครที่มีคุณสมบัติที่เหมาะสมอาจถูกกีดกันออกจากการกำหนดสัดส่วน

5.ทางเลือกในการกำหนดเรื่องสัดส่วนผู้หญิงในทางการเมืองในรัฐธรรมนูญ

การใช้มาตรการส่งเสริมให้ผู้หญิงมีบทบาททางการเมืองมากขึ้นส่งผลดีต่อระบบการเมืองในหลายด้าน แต่ก็มีข้อด้อยในบางด้านที่ต้องหาทางแก้ไข ข้อเสนอต่อการใช้มาตรการส่งเสริมการมีส่วนร่วมของผู้หญิงในทางการเมือง รวมทั้งแนวทางแก้ไข เช่น

มาตราการที่ 1 การบังคับให้พรรคการเมืองส่งผู้สมัครที่มีสัดส่วนทางเพศตามที่กฎหมายกำหนดมาตรการนี้มีผลกระทบทางบวก คือเป็นการเพิ่มทางเลือกให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งในการเลือกผู้สมัครที่มีความหลากหลายไม่จำกัดโดยเพศใดเพศหนึ่ง

มาตรการที่ 2 การกำหนดสัดส่วนโควตาที่สำรองสำหรับผู้หญิงไว้ในรัฐธรรมนูญ และ/หรือในกฎหมายเลือกตั้ง มาตรการนี้มีผลกระทบทางบวก คือส่งเสริมโอกาสให้ผู้หญิงได้มีบทบาททางการเมืองมากขึ้น และอาจมีผลกระทบทางลบใน 2 ประการ

ประการที่ 1 เป็นมาตรการที่ขัดแย้งกับหลักความเสมอภาค

แนวทางแก้ไข/มาตรการเพิ่มเติม : การกำหนดเป็นมาตรการพิเศษชั่วคราวเพื่อเร่งรัดให้มีความเสมอภาคระหว่างหญิงกับชายไม่ถือว่าเป็นมาตรการที่เลือกปฏิบัติ ซึ่งได้รับการรับรองไว้ในอนุสัญญาว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติต่อสตรีในทุกรูปแบบ (CEDAW) (มาตรา 4.1) โดยต้องกำหนดเป็นมาตรการชั่วคราวไว้ในบทเฉพาะกาล เช่น มีสภาพบังคับ 12 ปี (3 สมัยของการเลือกตั้ง)

ประการที่ 2 จำกัดสิทธิผู้เลือกตั้งในการเลือกผู้สมัครได้โดยอิสระ และอาจทำให้ได้ผู้แทนที่ไม่มีคุณภาพเพียงพอ

แนวทางแก้ไข/มาตรการเพิ่มเติม :ให้เปลี่ยนจากการกำหนด “สัดส่วนเพศหญิง” มาเป็น “สัดส่วนระหว่างเพศ” และกำหนดหลักเกณฑ์การได้รับคะแนนเสียงเลือกตั้งที่เหมาะสม (Qualified Baseline : QB) เพื่อให้ได้ผู้แทนที่ประชาชนยอมรับ ได้ผู้แทนที่มีคุณภาพ และเป็นการรักษาสิทธิของผู้เลือกตั้งที่จะเลือกผู้แทนที่สอดคล้องกับความต้องการและมีคุณภาพ เช่น ผู้สมัครที่จะได้รับเลือกจากระบบโควตาต้องมีคะแนนเสียง QB มากกว่า 30% ของผู้มาใช้สิทธิเลือกตั้ง

6.ข้อสรุปในร่างรัฐธรรมนูญ

จากการพิจารณาของคณะกรรมาธิการยกร่างฯ ในวันที่ 31 มี.ค. เสียงส่วนใหญ่ให้ความเห็นชอบตามมาตรา 76 คือ กำหนดให้การส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อของพรรคการเมืองใดมีรายชื่อผู้สมัครรับเลือกตั้งเพศใดมากกว่าอีกเพศหนึ่ง อย่างน้อยในบัญชีรายชื่อนั้นต้องมีรายชื่อผู้สมัครรับเลือกตั้ง ซึ่งเป็นเพศตรงข้ามกับเพศนั้นไม่น้อยกว่าหนึ่งในสาม

สำหรับมาตรา 212 ซึ่งเป็นการกำหนดที่นั่งสำรองสำหรับสตรีในการเลือกตั้งระดับท้องถิ่น มีความเห็นโดยเสียงส่วนใหญ่ไม่เห็นชอบ อย่างไรก็ดี ร่างรัฐธรรมนูญต้องผ่านอีกหลายขั้นตอน สังคมส่วนต่างๆ สามารถเสนอแนะในขั้นตอนต่อไปได้